Кардинальная реформа «Самрука» противоречит целям правительства
Переиначивая известную шутку Салтыкова-Щедрина, если меня разбудят через сто лет и спросят, о чем сейчас неустанно спорят казахстанские депутаты и экономисты, я уверенно отвечу: о том, не пора ли распустить фонд «Самрук-Казына».
Содержание:
Критика ФНБ в 2025 и 2022
Варианты реформы «Самрука»
ФНБ и задачи правительства
Критика ФНБ в 2025 и 2022
С начала года не проходит и месяца, чтобы с критикой деятельности ФНБ «Самрук-Казына» публично не выступали независимые аналитики, обозреватели казахстанских СМИ или депутаты. Градус эмоций можно оценить по таким определениям, данным фонду, как «бездонный казан бюрократии» и «тормоз экономического развития».
«Самруку» попадало и за закупочную политику, и за бюрократию, и за низкую операционную эффективность, и даже за недостаточную представленность женщин в руководящих органах портфельных компаний. Фонд не отмалчивается. Не так давно в Kursiv.Media управляющий директор «Самрук-Казына» Салтанат Сатжан давала разъяснения по финансово-экономическим показателям, поправляя неаккуратную формулировку независимых аналитиков о влиянии фонда на национальную экономику.
Почему в «Самруке» все более нервно реагируют на критику, понятно. Похожую дискуссию мы слышали в 2022 году – после январских событий. Тогда президент Касым-Жомарт Токаев раскритиковал работу фонда за громоздкость, непрозрачность системы закупок, незавершенность крупных проектов, формальную роль советов директоров и многое другое, а также поручил председателю правления ФНБ Алмасадаму Саткалиеву реформировать структуру. «Не справится с задачей реформирования, уйдет в небытие, а вместе с ним и сам фонд», – погрозил Токаев на встрече с капитанами казахстанского бизнеса 21 января 2022 года в Алматы.
В ответ на это руководство корпоративного центра оперативно предложило план реформ из 66 пунктов, 52 из которых касались кадровых вопросов, закупок и антикоррупционных механизмов. Саткалиев на правах главы фонда в Facebook собирал предложения, а затем даже провел онлайн-встречу с поставщиками, где ответил на критику и дал пояснения о том, как будет меняться закупочная политика холдинга.
Уже по январским комментариям Токаева было ясно, что распускать ФНБ в Акорде не намерены. Скорее наоборот: «Самрук» необходим правительству, как структура, которая поможет перезапустить экономический рост, но по-новому – с большим количеством инвестпроектов и рабочих мест. Также через него, как крупного отраслевого работодателя, провели централизованный подъем заработных плат в производственных секторах.
Судя по тому, что Алмасадам Саткалиев ушел из «Самрук-Казыны» не в небытие, а в Министерство энергетики, причем спустя больше чем год (в апреле 2023 года) после разбора полетов, его план реформирования фонда Акорду устроил.
Варианты реформы «Самрука»
Основной проблемой ФНБ – и это признают все эксперты, как государственные, так и независимые – является конфликт интересов государства, которое выступает и как акционер «Самрука», стремящийся извлечь больше прибыли, и как регулятор, обязанный стимулировать конкуренцию на отраслевых рынках в интересах потребителя. К этому можно добавить еще одну функцию правительства, добавившуюся уже после 2022 года – оператора ускоренного экономического роста. Президент Токаев поставил задачу к 2029 году удвоить ВВП, и квазигосударственному сектору в решении этой задачи отводится важнейшая роль.
Система, которая должна была разрешить коренные противоречия и которую пытались привить «Самруку» с момента его основания почти 20 лет назад – корпоративное управление по международным стандартам, оказалась не в силах выполнить эту задачу.
Забегая вперед: проблема двойного мандата не решена ни у одной подобной структуры, включая те, что приводят нам в пример в качестве лучших практик – эмиратские ADNOC и Mubadala, малайзийский Khazanah.
Сменяющие друг друга команды менеджеров «Самрука» брались проводить трансформации, стремясь приблизить качество корпоративного управления к лучшим практикам, но неизменно сталкивались с внешним и внутренним сопротивлением практически всех влиятельных стейкхолдеров – от контрагентов до топ-менеджеров портфельных компаний и членов правительства. С учетом этого даже небольшие успехи в этом направлении – например, внедрение единых правил закупок, стандартов KPI для топов портфельных компаний – можно считать серьезными победами этих команд. Но споры о необходимости фонда от этого не утихли.
Генеральных направления гипотетической реформы ФНБ два, причем оба они были описаны Kursiv.Media еще в 2022-м. Первое – расформирование корпоративного центра (собственно, АО «Самрук-Казына») и передача пакетов акций нацкомпаний в доверительное управление соответствующим министерствам. Таким образом, с учетом нынешней структуры правительства Минэнерго получит «КазМунайГаз», QazaqGaz, «Самрук-Энерго», KEGOC, Министерство промышленности и строительства – «Казатомпром», «Тау-Кен Самрук» и Samruk-Kazyna Construction, Минтранспорта – КТЖ, Минцифры – «Казахтелеком» и «Казпочту».
Проводить государственную политику станет проще, но с операционной эффективностью станет хуже: политические задачи каждого из министерств будут перевешивать интерес правительства как собственника, желающего видеть рост стоимости активов и дивиденды. Выстраивать взаимодействие с инвесторами также будет сложнее, о новых IPO придется забыть. С точки зрения миноритарных инвесторов произойдет ухудшение долгосрочных перспектив активов.
Второе направление изменений – приватизация. Такой ход, предполагающий уступку контроля стратегическим инвесторам или пулам частных инвесторов, позволяет государству сбросить с себя блок запутанных и довольно затратных взаимоотношений с квазигоссектором. Сценарий приватизации может выглядтеь как IPO «Эйр Астаны» (у ФНБ осталось 49% актива, фонд деконсолидировал активы авиакомпании из своей отчетности с 2024), но существуют варианты, при которых у правительства остается «золотая акция», которая дает возможность блокировать некоторые решения партнеров.
Очевидная выгода такого подхода: нет необходимости в большом штате корпоративного центра холдинговой структуры. Вполне возможно, что и в самой холдинговой структуре необходимость отпадет, а будет достаточно компактной управляющей команды по модели ЕНПФ с тем условием, что в случае с пакетами портфельных компаний ФНБ нет необходимости проводить регулярные операции по приобретению или продаже активов. Правительство ежегодно получает прибыль от управления активами, как сейчас это делают КМГ, QazaqGaz и «Тау-Кен Самрук». Нет нужды обеспечивать рентабельность компаний через схемы с размещением средств сестринских компаний на счетах, как это в последние годы происходит с «Казпочтой».
Но здесь же скрываются явные недостатки с точки зрения непосредственного акционера – правительства. В этой модели политическое руководство страны не сможет давать указания о строительстве социальных объектов, применять схемы помощи одним компаниям за счет средств других, ненормативно удерживать нерыночные цены на различные виды продуктов и услуг. Реализация крупных промышленных проектов, скрытые субсидии экспортерам, помощь банкам – весь этот инструментарий, крайне полезный с политической точки зрения, придется оставить в прошлом.
Очевидный минус обоих подходов – потеря управляемости активами фонда высшим руководством страны, для которых квазигоссектор является внебюджетным «карманом» и нерегуляторной «рукой» для решения текущих экономических и политических задач. На риск потери управляемости обратил внимание председатель Нацбанка РК Тимур Сулейменов, когда его попросили дать свое экспертное мнение по развитию ФНБ: «Премьер-министр возглавляет совет директоров фонда. Это позволяет напрямую передавать поручения от президента и правительства в дочерние организации. В случае если управление будет распределено между 10-15 крупными компаниями и сотнями «дочерних» и «внучатых» структур, это может привести к неразберихе».
ФНБ и задачи правительства
Здесь мы подходим к определяющему моменту. Кто является ключевым стейкхолдером ФНБ «Самрук-Казына» и для чего этому стейкхолдеру фонд.
В 2006-м, когда были созданы Казахстанский холдинг по управлению активами «Самрук» и Фонд устойчивого развития «Казына», шел второй этап консолидации государственных активов. На первом – в самом начале нулевых – правительство собирало разрозненные активы в нацкомпании и учреждало институты развития. На втором встал вопрос об управляемости этими структурами, а также поддержания экономического роста и социальной стабильности в регионах-присутствия. Индустриализация и рост благосостояния были основными частями экономической части программы второй части правления президента Нурсултана Назарбаева начиная с 2003 года.
Формально государству было важно собрать все силы в кулак для реализации промышленной политики. В политическом плане Астане потребовались ресурсы для обеспечения задач не столько экономических, сколько политических – поддержания занятости и проведения более активной социальной политики в регионах. Инструменты этой политики изобретались не столичными политтехнологами, они рождались внутри различных структур (как например, «Казатомпром-Демеу»), а затем успешные примеры масштабировались.
В 2010-х на первый план вышла антикризисная функция уже объединенного ФНБ «Самрук-Казына»: фонд входил в пассивы банков, потрепанных кризисом, запускал стройки мегапроектов, был на переднем краю Госпрограммы форсированного индустриально-инновационного развития. То есть был действенным антикризисным инструментом главы государства. Эту же функцию фонд пронес сквозь кризисы 2015 и 2020 годов. «Болезни» фонда – непрозрачность, бюрократичность, раздутые штаты, наличие синекур – были продолжением его востребованных функций, возможности действовать, микшируя государство и бизнес, политические и экономические цели.
Что касается критики закупочной деятельности, то она исторически была продиктована борьбой разных групп казахстанского бизнеса за распределение ренты – именно так исторически воспринималось попадание в пул самруковских поставщиков. Обратим внимание на то, что большая часть критиков фонда требует не пересмотра правил в пользу равного доступа игроков и максимально справедливой конкуренции за заказы портфельных компаний «Самрука», а за доступ «своих» компаний и своих продуктов. Впрочем, есть и немало спикеров, которые критикуют фонд, потому что это популярно у их аудитории, как встречаются и мнения аналитиков, которые указывают на действительно важные недостатки в работе.
Но, повторюсь: вся эта критика второстепенна относительно того, насколько востребован «Самрук» как холдинг президентом и правительством. Появление ФНБ было продиктовано их интересами, и возможный «уход в небытие» случится, только когда первые лица государства потеряют в фонде нужду.
Сейчас задача правительства – обеспечить удвоение ВВП, и ФНБ принимает в этом процессе активнейшее участие. Только за последние три года объем приобретения основных средств холдинга превысил 6 трлн тенге, соотношение капзатрат и выручки в 2023-м достигло 17%, через год скорректировавшись до 14%. Фонд – работодатель для примерно 270 тыс. человек во всех регионах страны, наиболее чувствителен его вклад в занятость и социальную стабильность в таких регионах, как Мангистауская и Атырауская области. Еще десятки, если не сотни тысяч человек (точных данных на этот счет в отчетности нет) – персонал организаций-подрядчиков.
Потерять фонд сегодня для Акорды – значит, потерять один из рычагов управления ситуацией в стране. На это в Астане пойти не могут. А вот спорить о необходимости фонда можно сколько угодно. Это как минимум полезно для тонуса его управляющих.
