В Казахстане к концу апреля планируют принять новый Закон «О недрах и недропользовании». В правительстве поясняют, что с учетом экономичес-ких изменений, он, действительно, очень нужен. В свою очередь, инвесторы утверждают, что, по сути, такие изменения серьезно ужесточают условия их деятельности. О всех «за» и «против», с «Къ» поговорил старший партнер юридической фирмы GRATA Айдар Сарымсаков.
– Айдар, как я понимаю, основные Ваши клиенты – это предприятия, которые работают в недропользовании?
– Поскольку природные ресурсы являются локомотивом всех экономик региона, наиболее активны компании именно в этой сфере. Соответственно, нашими основными клиентами являются нефтяные и горнорудные компании, а также их субподрядчики – сервисные компании.
За 18 лет работы мы накопили большой опыт именно в правовых аспектах недропользования. Однако у нас также много клиентов из финансового сектора, строительные и инженерные компании, торговые компании и так далее.
– К концу апреля планируется принять новый Закон «О недрах и недропользовании», призванный заменить действующие: одноименный Закон от 27 января 1996 года и Закон «О нефти» от 28 июня 1995 года. Причем эти законы постоянно дорабатывали. Скажите, это можно назвать нормальной практикой?
– Я думаю, что это нормальная практика. Казахстан – молодое и развивающееся государство, поэтому эволюция законодательства – естественный для нас процесс.
Если вспомнить, что 20 лет назад у нас был социализм с соответствующими законами, а потом в одночасье мы превратились в капиталистическую страну, то можно понять причину законодательной чехарды, которая была все эти годы. Просто поменять вывеску легко, но поменять законы очень сложно – нет опыта у людей, в том числе у юристов, вся государственная система и правовая инфраструктура не были готовы к таким кардинальным переменам.
Процесс еще не закончен, государство постоянно подстраивает систему, да и недропользователи часто сами «требуют перемен». Главное, чтобы они (государство и инвесторы) вели себя при этом как настоящие партнеры, соблюдая баланс интересов и объективно оценивая экономическую ситуацию. К сожалению, иногда случаются перегибы и кампанейщина, от которых страдают все.
– На Ваш взгляд, при постоянном изменении законодательства, не возникает ли у инвесторов ассоциации с игрой в рулетку?
– Во-первых, мы не единственная страна, где, в зависимости от экономической ситуации или по каким-то другим существенным причинам, государство меняет законы. Мы уже видим, как нынешний кризис меняет правила взаимоотношений государства и бизнеса в самых развитых странах. Эти изменения вызваны объективной необходимостью, и если это компромисс между бизнесом и государством, то это не игра в рулетку, а – эволюция.
Бизнес боится непредсказуемых и непрекращающихся изменений. Это как в поговорке: «Лучше ужасный конец, чем ужас без конца». Я лично считаю, что государство должно взять мораторий лет на 10-15 и ничего не менять в законодательстве, за исключением экстраординарных случаев. Это даст мощнейший сигнал бизнесу, что он может спрогнозировать свое будущее на этот период, оценить риски, откорректировать бизнес-планы и начать инвестировать в страну. К концу такого моратория стороны анализируют свои результаты и выравнивают балансы интересов на следующие 10-15 лет.
Но так бывает в идеальном мире, а в реальности мы все, включая даже иностранных инвесторов, требуем у государства качественные и доступные медицинские услуги и образование, хорошие дороги и инфраструктуру, эффективные правоохранительные органы, чистую экологию и так далее. Учитывая, что после развала СССР (да и при СССР), все это было в плачевном состоянии, государству необходимы огромные ресурсы, чтобы выполнить все наши требования. Где их взять? Конечно, у налогоплательщиков, то есть у бизнеса. Вместо того чтобы брать постепенно, но эффективно использовать полученное, государство иногда «перегибает палку» и нерационально использует эти средства. Так и хочется провести аналогии с «курицей, несущей золотые яйца» и «дойной коровой».
– Когда корректируется законодательство, мы берем в пример опыт других стран?
– Да, особенно это было в начальной стадии становления независимого Казахстана. Анализировался опыт Восточной Европы, Юго-Восточной Азии, большое влияние (хорошее или плохое, пока трудно сказать) оказывали эксперты из Америки и Европы. К сожалению, иногда было просто копирование без адаптации к нашим реалиям. В том числе поэтому была столь частая смена законов, их изменение.
Теперь, в основном, законодатель корректирует существующую базу, устраняет выявленные недостатки и пробелы, а кое-где «подкручивает гайки». Но даже сейчас международные эксперты пытаются навязывать нам свое мнение.
Уверен, что много выводов будет сделано из нынешнего кризиса, что найдет отражение в новых корректировках в законы. В первую очередь, это коснется усиления роли государства в экономике и социальной ответственности бизнеса.
– Если говорить конкретно о сфере недропользования, насколько наши законы однозначны по отношению к этому бизнесу, много ли таких, которые можно интерпретировать двояко?
– К сожалению, существует неприемлемо большое количество законов и подзаконных актов, которые могут субъективно трактоваться исполнителями, что создает серьезный фактор непредсказуемости для инвесторов. Иногда это является почвой для коррупции, а иногда неквалифицированный и недальновидный чиновник использует несовершенство законов для «демонстрации своего усердия». Ярким примером является ажиотаж вокруг казахстанского содержания и привлечения иностранной рабочей силы.
Учитывая, что недропользование является очень рискованным и капиталоемким бизнесом, успех зависит от профессионализма персонала, качества и прогрессивности оборудования, надежных услуг субподрядчиков. Ошибки здесь стоят десятки миллионов долларов, а иногда жизни людей, случаются и экологические катастрофы. Поэтому самые квалифицированные, опытные, добросовестные и дальновидные чиновники должны представлять государство в этой отрасли. Именно такие чиновники смогут найти «золотую середину» между потребностями и стратегическими задачами государства и справедливыми интересами иностранных и казахстанских инвесторов.
Все понимают, что если не мотивировать инвесторов закупать казахстанские товары и услуги, то страна не сможет диверсифицировать экономику, развивать отечественное производство, вырастить специалистов международного класса и так далее. Как говорится: «Все – лекарство, и все – яд. Дело только в дозировке».
– И все-таки, каково Ваше отношение к новому законопроекту?
– В проекте есть много положительных моментов. По крайней мере, законодатели постарались объединить множество разрозненных нормативных актов, устранили большинство выявленных противоречий, ввели новые прогрессивные нормы. Однако совершенству нет пределов, и к этому проекту уже есть претензии и со стороны недропользователей, и со стороны госорганов.
– По новому законопроекту Вы даже собираетесь проводить форум. Рассчитываете, что-то может измениться?
– Главная задача организовать неформальный диалог между инвесторами и представителями госорганов, озвучить проблемы, понять позиции друг друга, вместе попытаться найти решение или хотя бы определить направление движения. Сначала мы хотели пригласить только своих клиентов недропользователей, но потом к нам стали обращаться и другие инвесторы. Тогда мы решили расширить круг участников, пригласить для диалога представителей госорганов.
Возможно, этот диалог будет очень острым, с взаимными претензиями и ультиматумами, но мы считаем, что открытый диалог лучше затаенной обиды или непонимания. После хорошей грозы воздух всегда чище. И мы надеемся, что в результате все участники сделают разумные шаги навстречу друг к другу, чтобы хоть немного приблизиться к компромиссу.
Основные положения и изменения, вызывающие претензии недропользователй1. Изменения статьи «Приоритетные права РК в сфере недропользования».
2. Изменения в условиях реквизиции полезных ископаемых.
3. Расширение функций Экспертной комиссии и оснований для получения разрешения Компетентного органа.
4. Изменения в гарантиях прав недропользователей.
5. Нововведения в регулировании передачи права недропользования.
6. Положение «Прекращение права недропользования».
7. Изменения в условиях проведения конкурса на право недропользования.
8. Изменения в регулировании предоставления права недропользования путем прямых переговоров.
9. Изменения в отношении контрактов на недропользование.
10. Положение «Дополненные обязанности недропользователей».
11. Положение «Распоряжение магистральным трубопроводом».
12. Положение «Вопросы ликвидации месторождений».
– Айдар, скажите, сложно отследить выполнение контрактов на недропользование?
– Это сделать легко, так как у государства есть целая система госорганов и мощный инструментарий для мониторинга любого контракта на любом этапе его исполнения. Сопротивляться этой системе невозможно. Другое дело, что некоторые неквалифицированные чиновники просто не умеют эффективно использовать данную систему, или, хуже того, злоупотребляют силой системы.
Знаете, главная задача мониторинга – выявлять проблему на стадии ее появления и быстро принять решение по рациональному устранению. У нас же часто бывает, что мониторинг не осуществляют или делают его безграмотно, потом, когда проблема стала слишком очевидной и тяжело устранимой, некоторые чиновники включают систему на полную мощь и начинают резать по живому, даже не пытаясь найти компромисс.
– А сколько иностранных инвесторов работают у нас на льготных условиях?
– Я думаю, что таких компаний осталось 4-5, но, во-первых, это проекты мегамасштаба (Тенгиз, Кашаган, Карачаганак – «Къ»), где бизнес переплетается с политикой. А когда какое-то решение обосновывается политикой, там экономика играет второстепенную роль. Хотя руководство страны уже озвучило свое намерение пересмотреть условия и для этих «священных коров».
Кстати, по мнению многих международных экспертов, инвестиционный климат в Казахстане (в том числе по налогам) все еще остается одним из самых привлекательных на постсоветском пространстве и в Восточной Европе. Конечно, это не означает, что надо продолжать испытывать терпение инвесторов, пока они не убегут в другие, более гостеприимные страны.
– Скажите, насколько сейчас расходится юридическая теория с юридической практикой?
– Теория всегда расходится с практикой, но очень печально, когда право (то есть законы) расходится с правоприменительной практикой. К сожалению, между ними в Казахстане существует яма, глубина которой оценивается субъективно. Мы, как юридическая фирма, сталкиваемся с этим очень часто.
Посмотрите, что происходит в госорганах и судах. Они завалены письмами, заявлениями, исками и так далее компаний, которые пытаются защитить свои права, закрепленные в законах, контрактах на недропользование, международных соглашения и конвенциях. В ответ они получают или игнорирование, или конфликт с такими госорганами.
Это абсолютно не красит наше государство, пугает инвесторов, приводит к колоссальным потерям потенциальных инвестиций. Но хуже того, это приводит к судебным процессам против Казахстана.
– А были случаи, когда государство проигрывало в международных судах?
– Конечно, были! В основном государство и проигрывает в международных судах. Не потому что оно привлекает плохих юристов, а потому что злоупотребление своими полномочиями, игнорирование подписанных контрактов и международных соглашений и собственного законодательства еще никогда не приводило к победе в арбитражных процессах. Не знаю точную статистику, но судя по косвенным данным, большую часть дел в арбитражных судах государство проигрывает.
Для государства, объявившего себя правовым, это недопустимо. Я имею в виду не проигрыши в арбитражах, а сами случаи судебных процессов, когда государство создает объективные предпосылки для проигрышей, нарушая право. Возможно, это означает, что в госорганах не хватает профессиональных и, что не менее важно, принципиальных юристов, которые могут вовремя остановить произвол, попытаться найти правовое и мирное решение, даже рискуя своей карьерой. Думаю, что это было бы лучшей демонстрацией силы государства.
АЙДАР САРЫМСАКОВ, Старший партнер юридической фирмы GRATAВ 1995 году окончил юридический факультет Казахского государственного университета, после прошел обучение в аспирантуре Института государства и права при Казахской национальной академии наук.
С 1997-го по 1998 годы работал в Государственном комитете Республики Казахстан по инвестициям менеджером по правовым вопросам, анализировал правовую сторону более 300 крупнейших инвестиционных контрактов, принимал участие в формировании законодательства по защите и стимулированию инвестиций.
С 1999-го по 2001 годы стажировался в ведущих международных юридических фирмах в Великобритании и США.
Является членом Алматинской городской коллегии адвокатов и Ассоциации юристов нефтегазовой отрасли Республики Казахстан.
GRATA – юридическая фирма в Центральной Азии и Каспийском регионе с сетью филиалов в Казахстане (г. Алматы, Астана, Атырау, Актау, Актобе, Аксай), в Узбекистане (г. Ташкент), Азербайджане (г. Баку), Кыргызстане (г. Бишкек), представительскими офисами в Туркменистане (г. Ашхабад), Таджикистане (г. Душанбе), Великобритании (г. Лондон), США (г. Нью-Йорк) и Турции (г. Стамбул).
