Инструмент посткризиса

В Астане (вместо Женевы) расположится штаб-квартира первой в мире международной Ассоциации мировых институтов по государственно-частному партнерству. Ассоциация будет работать под патронажем ООН и уже сейчас вызывает большой интерес, поскольку в посткризисный период государственно-частное партнерство (ГЧП) становится в мире все более популярным. Эта наиболее прогрессивная, хотя и сложная форма взаимодействия бизнеса и власти может стать достойной альтернативой госкапитализму.

Кризис показал несостоятельность опоры лишь на рыночные механизмы, вместе с тем антикризисные меры в ряде стран заставили опасаться развития госкапитализма. Наверное, поэтому в мире усилился интерес к государственно-частному партнерству, как наиболее уравновешенной в соблюдении интересов форме взаимодействия бизнеса и государства. На прошедшем в прошлом году в Актау международном форуме ГЧП мэр Москвы Юрий Лужков назвал ГЧП новой формацией рыночной экономики: «ГЧП – это нормально, а госкапитализм – вещь неприемлемая, так как в большей степени ограничивает частную инициативу».

В последнее время во многих странах правительства передают в средне- и долговременное пользование крупные инфраструктурные объекты. Причиной тому либо нехватка бюджетных средств для модернизации, развития, эксплуатации, либо некачественное предоставление услуг. Антикризисные меры в большинстве своем представляли накачивание приоритетных секторов экономики бюджетными средствами. Причем, как замечают аналитики, не всегда удачно. Посткризисное развитие требует дальнейших действий, но бизнесмены пока опасаются вкладываться в длинные проекты, да и денег немного, банки перестраховываются, государственное управление малоэффективно.

В современном понимании ГЧП – это своеобразный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов. В Казахстане принято разделение на две формы ГЧП – это институциональное, к которой относится деятельность институтов развития, и контрактное, которое включает в себя множество видов и подвидов контрактов. В зависимости от инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков, ответственности за проведение различных видов работ, выделяют 6 основных механизмов. В них варьируются моменты проектирования, строительства, эксплуатации, обслуживания, управления, владения.

Собственно, форма государственно-частного партнерства ненова. К ней можно отнести различные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям (на выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, поставку продукции для государственных нужд). Еще одной формой ГЧП являются лизинговые отношения, возникающие в связи с передачей частному сектору государственных зданий, сооружений, производственного оборудования. Соглашения о разделе продукции (СРП) – это тоже одна из форм ГЧП. Больше всего на слуху концессионные контракты, как удачные, так и не очень.

Первый блин
Запустить концессионные механизмы в Казахстане пытались еще в 1995 году, когда на местный рынок пришла крупная бельгийская компания Tractebel. В феврале 1997 года компания выиграла тендер на передачу в концессию газотранспортной сети страны. По итогам тендера Tractebel получил на 20 лет казахстанский участок трубопровода «Средняя Азия – Центр», ветку из Узбекистана в Алматы и Бишкек. По условиям концессионного договора бельгийцы обязались инвестировать в модернизацию трубопроводов $600 млн, уплатить казахстанскому правительству разовый бонус, роялти и от 10% до 40% прибыли от эксплуатации газопроводов. Однако эксперимент оказался неудачным – компания не выполнила условий договора ни по модернизации газотранспортной сети, ни по устранению перебоев поставок газа в отдаленные населенные пункты. На момент заключения соглашения в Казахстане не было нормативной базы для использования концессионных механизмов, а само соглашение имело существенный изъян – недостаточную детализацию его условий. Уход незадачливой компании с рынка пришлось оплатить солидной неустойкой. Еще одним отрицательным примером стала передача Павлодарского нефтехимического комбината в управление компании CCL Oil в 1997 году. Были проблемы и по проекту железной дороги «Шар-Усть-Каменогорск».

Видимо, учитывая негативный опыт нескольких концессионных проектов, Казахстан решил плотно заняться институциональными основами ГЧП. В 2006 году был принят Закон «О концессиях», а в 2008 году образован центр ГЧП. Центр проводит экспертизу бюджетных инвестпроектов, проектов ГЧП. Пока из последних предлагаются к рассмотрению лишь заявки на концессионные проекты. За все время на экспертизу поступило 69 концессионных предложений. Пять из них – со стоимостью строительства в сумме 78 млрд тенге – реализуются. На стадии планирования находятся 11 концессионных проектов на сумму 632 млрд тенге, из которых на стадии конкурса 1 концессионный проект на сумму 169 млрд тенге.

Что имеем
Как заявил председатель правления АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства» (далее – центр ГЧП) Болат Смагулов, в настоящее время в Казахстане реализуются 7 концессионных проектов. В декабре прошлого года завершено строительство железнодорожной линии «Станция Шар-Усть-Каменогорск», сейчас идет ее эксплуатация. Уже работает и Пассажирский терминал международного аэропорта Актау, завершается строительство межрегиональной линии электропередачи «Северный Казахстан – Актюбинская область».

По проектам по строительству и эксплуатации железнодорожной линии «Ералиево – Курык» и железнодорожной линии «Коргас – Жетыген» сейчас проводятся конкурсы на привлечение финансирования, а также решаются вопросы выделения земельных ресурсов. Проектно-сметная документация еще одного концессионного проекта «Электрификация железнодорожного участка Макат – Кандыагаш» сейчас находится на экономической экспертизе. Общая стоимость данных проектов составляет 210 381,4 млн тенге.

В настоящее время планируются к реализации еще 4 концессионных проекта. Все они связаны со строительством и реконструкцией автомобильных дорог. Это реконструкция автомобильных дорог «Алматы-Хоргос», «Алматы-Капшагай», «Астана-Караганда» и строительство автомобильной дороги «Большая Аматинская кольцевая автомобильная дорога».

Между тем проекты ГЧП по автомобильным дорогам хотя и превалируют в перечне, но, по оценке некоторых экспертов, не являются хорошими примерами для Казахстана. Дело в том, что интенсивность движения слишком мала, чтобы проект был окупаем по обычной схеме концессии. Более жизнеспособными могут стать энергетические проекты.

А сейчас интересными становятся небольшие социальные проекты – детсады, школы, больницы.

«Подобные проекты ГЧП вносят хоть и небольшой вклад в обеспечение стабильного благосостояния, но легче реализуются. Мегапроекты чаще имеют высокие затраты и низкий уровень добавленной стоимости в плане решения социальных вопросов. К тому же их сложно реализовать на муниципальном уровне, где недостаточно как средств, так и опыта исполнителей», – отметил глава отдела сотрудничества и партнерства ЕЭК ООН Джефри Гамильтон.

Но для расширения видов ГЧП необходимы изменения в законодательстве. По мнению Болата Смагулова, основная проблема реализации концессионных проектов в Казахстане связана с большой капиталоемкостью таких проектов, требует необходимости привлечения «длинных» денег, обычно поступающих из таких мощных систем, как пенсионной и страховой. Но на сегодня в Казахстане их возможности не соответствуют масштабам концессионных проектов. Следовательно, возникает необходимость привлечения средств зарубежных инвесторов. Однако им нужны гарантии, стабильность контрактов и прозрачность механизмов проектов ГЧП.

Следующая проблема связана с длительностью сроков окупаемости концессионных проектов. «Так как у нас бюджет планируется на три года, то существующая бюджетная система не позволяет гарантировать своевременные платежи по истечении трех лет, а также отсутствуют гарантии сохранения действующего налогового и иного законодательства, изменение которых может негативно сказаться на успешной реализации концессионных проектов», – говорит глава казахстанского центра ГЧП. Пока, по его мнению, законодательство Казахстана не защищает должным образом интересы частного бизнеса в области ГЧП и тем самым снижает привлекательность наших проектов и настораживает потенциальных концессионеров, особенно иностранных.

Центром ГЧП совместно с Министерством экономического развития и торговли был разработан проект Концепции развития ГЧП в Казахстане на 2010-2014 годы, в котором основной акцент сделан на контрактную модель ГЧП. На основании модели планируется реализация проектов ГЧП в социальной сфере и ЖКХ. Также в настоящее время в рамках рабочей группы по дальнейшему развитию ГЧП в Казахстане проводится работа по разработке законопроекта о частной финансовой инициативе.

Благодаря законопроекту, центр ГЧП намерен исключить существующие препятствия по развитию ГЧП. Прежде всего планируется отменить обязательный выпуск инициаторами проекта инфраструктурных обязательств. Не во всех проектах это выгодно, да и частная иницатива сдерживается. Для стимулирования инвесторов предполагается внедрение проектного финансирования с созданием специальных проектных компаний. Законодательно будет закреплена возможность кредитования под залог будущих поступлений от реализации проекта. Кроме того, прописывается и создание специальных фондов гарантирования реализации проектов ГЧП. Возможно, удастся воплотить ориентацию участников проекта не на процесс, а на конечный результат, с ответственностью за невыполнение.

Сейчас во многих развивающихся странах эксперты, как один из факторов небольшого рапространения ГЧП, кроме нежелания работать за сравнительно небольшую прибыль, указывают на нежелание как бизнеса, так и государства четко выполнять свои обязательства перед потребителями. Этот момент тоже будет отражен в законе.

Необходимые условия
В каждой стране имеется свое понимание государственно-частного партнерства, свои законы и распространение. Однако просматривается закономерность – чем более развиты демократические институты в обществе, чем меньше коррупционных явлений в нем, тем чаще и лучше реализуются проекты ГЧП, поскольку основой государственно-частного партнерства является абсолютное равноправие сторон. Это предполагает развитые рыночные отношения, зрелость бизнеса, доверительное, конструктивное отношение к государственным структурам, к профессионализму чиновников.

Есть еще один момент, важный для широкого распространения ГЧП.

Формы ГЧП различны по длительности исполнения. В случае долгосрочных проектов власть должна учиться брать на себя такие же долгосрочные обязательства. Однако часто бывает, что с приходом нового главы исполнительной региональной власти старые проекты либо закрываются, либо меняются уполномоченные лица, с соответственным изменением политики в проекте. Поэтому становится очень важным мониторинг проектов независимой и авторитетной третьей стороной.

В ряде стран таким авторитетным наблюдателем становится кредитор в виде Банка развития – АБР, ЕБРР. В частности, ЕБРР для реализации проектов ГЧП предлагает несколько инструментов финансирования – кредиты, участие в акционерном капитале, покупку облигаций. При этом участие в проекте обычно не превышает 30%. «Наше участие необходимо для того, чтобы показать рынку, что мы доверяем этой компании и готовы привлечь частных инвесторов для покупки остальных облигаций», – поясняет старший банкир отдела муниципальной инфраструктуры ЕБРР Екатерина Мирошник. Но прежде чем заходить в проект, банк тщательно изучает его потенциал, проводит аудит. Муниципальным клиентам предоставляются гранты на аудит, на ТЭО. При очень интересных проектах такое отношение возможно и по отношению к частнику. После проведения тендера с соблюдением соответствующих правил и законов банк может предоставить участникам софинансирование.

Однако такие условия подходят не всем муниципальным образованиям, а лишь тем, кто имеет право выпускать ценные бумаги. По казахстанскому законодательству акиматы не имеют права привлекать средства и давать гарантии. Есть исключения лишь для Алматы и Астаны, которые могут выпускать инфраструктурные облигации, но пока еще не было прецедента их выпуска. «Когда компания выпускает облигационный займ, она становится известной рынку. Ей тогда проще опираться на рыночную историю. Обычно компании приходят к этому уровню, когда они хотят стать более публичными. Это определенный, более высокий, этап развития бизнеса. Кроме этого кредиты накладывают определенные ограничения на деятельность предприятия (в рамках кредитного договора), а облигации дают больше гибкости», – поянила Екатерина Мирошник.

При этом часто вопрос упирается в тарифы – как регулировать, до какой степени их нужно повышать. В мире чаще применяется формула расчета тарифа на длительный период. «Инвестор берет тариф на сегодняшний день, необходимый для покрытия затрат. Затем часть его индексируется с инфляцией, часть – с учетом роста стоимости электроэнергии по данным статистики. Словом, часть тарифа индексируется известными общегосударственными индексами», – поясняет Екатерина Мирошник. Таким образом, инвестор знает, какой тариф будет завтра, послезавтра. В рамках этого тарифа он может вкладывать инвестиции, которые приводят к улучшению качества услуг, снижению потерь, появляется мотивация снижать издержки. Это удобно и для кредиторов, поскольку они видят источник окупаемости проекта, а значит, возврата средств. Этот вопрос также предстоит решить Казахстану при реализации проектов в коммунальном хозяйстве.

Голова в Астане, руки в Женеве
В рамках III Астанинского экономического форума состоялась конференция ГЧП-центров мира на тему «ГЧП как инновационный метод сотрудничества государства и бизнеса». Выступающие из 31 страны мира делились своим опытом по государственно-частному партнерству. А поскольку тема реализации проектов ГЧП довольно сложная и имеет ярко выраженную специфику, то тональность конференции была скорее научно-практическая, где детали имели значение, а дискуссии были весьма корректны. Всех волновали одни вопросы – преодоление последствий кризиса, увеличение инвестиционной привлекательности проектов государственного сектора экономики, предлагаемых к реализации на основе механизмов ГЧП.

Кризис значительно изменил характер проектов ГЧП. «Сейчас стало труднее привлекать средства на крупные проекты, банки опасаются давать кредиты в тех размерах, как в докризисное время», – сообщил «Къ» президент Национального совета ГЧП США Арт Смит. Кроме того, он отметил, что в США некоторые проекты ГЧП сейчас терпят убытки из-за снижения доходов населения. Поэтому по ряду проектов идет работа по переуступке прав требований. На первый план выходят менее капиталоемкие, но социально значимые проекты – строительство школ, больниц, повышение эффективности общественных и государственных услуг.

Представители государств бывшего соцлагеря и развивающихся стран говорили о том, что позитивное влияние проектов ГЧП в том, что в процессе взаимодействия частного и государственного сектора последний начинает понимать, что такое рынок, какие на нем существуют условия, чего хочет бизнес. При хорошем усвоении этой темы госсектором чиновники начинают «подтягиваться» в квалификации, в стране улучшается инвестклимат, увеличиваются инвестиции. Поэтому важно иметь орган, обобщающий положительный опыт ГЧП различных государств.

Представители развитых стран говорили о необходимости гармонизации законодательств по ГЧП. О том, что различность понимания, трактования государственно-частного партнерства в разных странах мешает реализации глобальных проектов ГЧП, к примеру, таких как прокладка международных транспортных магистралей, строительство объектов, альтернативная энергетика, спортивные сооружения, утилизация отходов, и прочих проектов, интересных даже в посткризисный период. Поэтому инвесторы «наступают на одни и те же грабли», «изобретают велосипед», вместо того, чтобы учиться на чужих ошибках, обмениваться опытом.

У развивающихся стран огромная проблема в сфере ГЧП – коррупция, леность госчиновников, отсутствие квалифицированных кадров. «Несмотря на то, что Польша была пионером в разработке законодательства по ГЧП, мы стали аутсайдером на этапе его использования», – отметила президент ГЧП-центра Польши Ирэна Хербст. По ее мнению, основными причинами этого были очень жесткая регламентация ГЧП в законодательстве – «слишком прямое правовое регулирование», плохая политическая атмосфера в стране, а также очень низкая осведомленность чиновников исполнительной власти об институте ГЧП.

Все обоснованные и необоснованные надежды, связанные с распространением ГЧП, вылились в единодушную поддержку образования Ассоциации мировых институтов по государственно-частному партнерству, со штаб-квартирой в Астане. «Создание международного центра ГЧП – это первый прецедент. Таких центров в мире еще не было. Возникла инициатива на Актауском форуме, в течение года шли переговоры… Казахстан проявил инициативу, и мы готовы начать работу», – отметил директор центра ГЧП Внешэкономбанка РФ Александр Баженов. Ассоциация будет находиться под патронажем ООН.

Сначала планировалось создать ассоциацию на базе женевского центра, но не получилось. Теперь центр ГЧП в Женеве станет рабочим органом ассоциации.

В ближайших планах ассоциации – создание информационных, дискуссионных площадок. Планируется создать портал, где будет содержаться информация обо всех ГЧП-проектах в странах, которые примут участие в создании и функционировании портала. При этом информация по проектам может размещаться как госорганами, так и частными компаниями. Помимо этого на портале будут размещаться рекомендации международных финансовых организаций и информация обо всех планируемых мероприятиях, связанных с вопросами ГЧП. Как обычно, не обойдется и без проведения интернет-конференций по самым актуальным вопросам ГЧП. Кроме того, планируется проведение рейтинговой оценки уровня развития ГЧП в странах-участницах. Что касается обучения кадров, то четких планов пока нет. Но с российской стороны было высказано предложение – на базе Университета управления правительства Москвы организовать постоянно действующую школу ГЧП.

Президент Ассоциации частной финансовой инициативы Кадзуо Уэда (Япония)– Насколько актуальны для Казахстана создание Ассоциации ГЧП­центров мира и проблемы развития ГЧП, в частности?
– На мой взгляд, само ГЧП нужно Казахстану для того, чтобы усовершенствовать государственные или общественные услуги, повысить их эффективность. В процессе взаимодействия частного и государственного секторов государственный начинает понимать, что является рынком, какие на нем существуют условия, чего хочет бизнес. И это – огромный вклад в развитие всей страны, не только Казахстана, а любой развивающейся страны. Если будет найден общий язык госсектора и бизнеса, тогда инвесторы будут чувствовать себя в стране более комфортно. Это будет стимулировать иностранные инвестиции в большие инфраструктурные проекты. Для Казахстана было бы хорошо перенять наш опыт проектов ГЧП по очистке воды, по ее доставке в отдаленные районы, проектов по переработке мусора, по строительству социальных объектов. Что касается ассоциации, то это крайне важная вещь в развитии ГЧП. Было много разговоров, но Казахстан взял на себя бремя ее создания. В каждой стране – свое понимание ГЧП. Но при этом есть недостаток информации. Поэтому очень важно сконцентрировать всю информацию в одном месте. Чем тратить 2­3 года на изучение проблемы, теперь можно будет взять информацию с портала из базы данных.

– Как использовать опыт Японии в Казахстане?
– Это очень важный вопрос. ГЧП в Казахстане рассматривается с точки зрения государственного подхода. Если казахстанское государство захочет привлечь японских инвесторов, то есть сложность. Японские инвесторы не знают особенностей казахстанского ГЧП. И если у нас не будет какой­то понятной системы, иностранные инвесторы никогда не пойдут участвовать в проекте. Но сейчас мы сотрудничаем, обсуждаем возможность внесения в законодательство изменений, понятных инвесторам.
Закон о ГЧП был принят у нас в 1999 году. С того времени на стадии реализации в Японии находятся более 430 проектов. В самом начале процесс подготовки занимал 2­3 года – от инициации до подписания. Сейчас этот срок сократился до 1,5 лет. Около 100 проектов реализуется центральным правительством, министерствами. В основном это – строительство жилья для госслужащих, строительство офисных зданий и университет­проекты. Более 300 проектов реализуются муниципалитетами. Это – детсады, школы, больницы, общественное жилье для пожилых, проекты по воде – переработка, очистка, питьевая вода, канализация. Хоть прибыль по этим проектам и маленькая, но все же она есть, и бизнес согласен идти на такие проекты.

– Какие проблемы были при обеспечении прозрачности проектов?
– Чтобы сделать их более прозрачными, муниципальные правительства основали наблюдательные комитеты. В них входят профессора из университета, представители частного сектора, государственного, но не из той сферы, в которой реализуется проект ГЧП. Этот комитет является третьей стороной. Оценка каждой заявки максимально публична. Но в этих комиссиях не все специалисты. Бывало, что хорошие проекты были отклонены этими комиссиями. Решения комиссий критиковались, поднимались вопросы о профессионализме участников. Но это все же лучший вариант.