Об итогах прошедшего 2010 года и планах на 2011, а также о том, какова будет бюджетная политика и программа
заимствований государства, «Къ» рассказал министр финансов РК Болат Жамишев.
– Болат Бидахметович, давайте начнем с итогов позапрошлого года. 2009 год был достаточно тяжелым для казахстанского бюджета. Правительство даже пошло на секвестр отдельных статей и программ. Ожидалось, что и 2010 год будет не менее напряженным. Каким он был с точки зрения бюджета на самом деле?
– Если говорить об итогах исполнения госбюджета за 2010 год, можно отметить следующее. Во-первых, совершенно понятно, что исполнение доходной части бюджета зависит от состояния экономики, от темпов ее развития. И, как вы знаете, первоначально, когда формировался бюджет, и в последующем, когда он корректировался, мы в целом исходили из консервативных оценок темпов роста бюджета. Мы отталкивались от темпов роста ВВП на 3%, затем подняли до 4%.
Но в результате реальный рост ВВП оказался на уровне 7%. Темпы оздоровления нашей экономики, если судить по основным макроэкономическим показателям, существенно превзошли ожидаемое, и 2010 год можно считать переломным.
Почему я употребляю именно такой термин? Мы и до этого говорили, что в целом кризис завершился. Но 2010 год можно считать переломным, поскольку 7% – это тот рост, который правительство таргетирует исходя из своего нового подхода к антициклическому регулированию.
В чем он заключается? С одной стороны, мы должны сдерживать чрезмерный рост, который может привести к перегреву и, как следствие, несбалансированному росту отдельных отраслей экономики. Это может выразиться в накапливании рисков, которые при неблагоприятной внешней конъюнктуре могут вылиться в очередной спусковой механизм для кризиса. Поэтому выход на 7% – это то, что правительством заявляется как достижение наиболее оптимальных темпов роста.
Понятно, что такая динамика развития экономики была связана с благоприятной конъюнктурой, сложившейся для наших основных экспортных товаров. Это, наверное, основная причина, которая определила темпы роста горнодобывающей промышленности, удельный вес которой в структуре нашей экономики значителен.
И, кроме того, оздоровление экономики способствовало росту импорта. При формировании бюджета на предыдущие годы мы исходили из того, что динамика по импорту была отрицательная. (Например, резкое падение импорта в 2010 году до 40% – прим. «Къ»). Планы по поступлениям в государственный бюджет перевыполнены на 6%, или на 211 млрд тенге, в том числе по налоговым поступлениям – на 196 млрд тенге, или на 10,4%, в основном за счет налогов на международную торговлю и внешние операции. Здесь следует упомянуть еще и экспортную таможенную пошлину на нефть, перевыполнение по которой составило 34,7 млрд тенге. План по налогам на международную торговлю и внешние операции перевыполнен на 84,9 млрд тенге, из них на экспортную таможенную пошлину на нефть и на таможенную пошлину и налоги на ввозимые товары приходится 42,2 млрд тенге.
– 84 млрд – это примерно 40% от суммы дополнительных доходов?
– Да, от общей суммы перевыполнения. Здесь следует сказать о том, как складывались объемы дополнительных доходов. План по сбору НДС на импортируемые товары перевыполнен на 24,5 млрд тенге. Это связано с ростом импорта, а рост импорта, в свою очередь, связан с ростом экономики. К слову, НДС на произведенные на территории РК товары составил 62,3 млрд тенге. Это те цифры, которые были обу-словлены ростом экономики. Следует отметить, что у нас на 24,7 млрд тенге перевыполнение по НДПИ. Это связано с увеличением объемов добычи и благоприятной конъюнктурой на внешнем рынке, а это, в свою очередь, способствовало хорошим темпам роста производства в горнодобывающей отрасли. И 11,7 млрд тенге – это разовые платежи от операторов сотовой связи за использование связи стандарта 3G.
– Реально достигнутый рост ВВП в 2 раза больше изначально планировавшегося. Плохо планировали или перестраховывались?
– Я думаю, абсолютно правомерно было закладывать консервативный прогноз по росту ВВП, поскольку при всей относительно благоприятной конъюнктуре риски в нашей экономике оставались очень существенными. Риски и в мировой экономике были очень серьезными. Это, прежде всего, бюджетный кризис в целом ряде стран Европы. Если бы эти страны при поддержке Европейского союза и Международного валютного фонда не вышли вместе из этой ситуации, она, безусловно, отразилась бы на мировой экономике и на ценах на основные наши экспортные товары. Тогда мы, наверное, не имели бы тех дополнительных поступлений, о которых сейчас говорим.
– С доходами понятно, а как с расходами и с вечной проблемой неосвоения бюджетных средств?
– Что касается расходной части, у нас не освоено около 37 млрд тенге, из них 12 млрд – это расходы, которые в соответствии с Бюджетным кодексом можно будет профинансировать (завершающиеся проекты) в текущем году. Из оставшихся 25 млрд тенге четвертая часть – это экономия, а остальное это то, что не было освоено. Если говорить о размерах неосвоения – это менее 1% от расходной части республиканского бюджета. Следует иметь в виду, что у нас и планирование, и отчеты осуществляются на кассовой основе. Большинство стран переходят или к международным стандартам финансовой отчетности в бюджетном секторе, или к некой модернизированной системе, которая базируется как на кассовом методе, так и на методе начисления (по этому направлению двигаемся мы). В 2013 году планируем ввести международные стандарты финансовой отчетности для общественного сектора, для государственных учреждений с тем, чтобы создать основу для перехода к планированию бюджета и составлению отчетности в соответствии с международными стандартами. Кассовый метод не отражает в полной мере эффективность использования бюджетных средств, поскольку на самом деле окончательный расчет по каким-либо бюджетным программам может быть произведен и второго, и третьего, и пятого января, и это не есть проблема, если все обязательства исполнены в текущем году. В нашем же случае, когда платеж по кассе не прошел, это уже неисполнение. И понятно, что большинство стран от такой логики, что сам платеж должен пройти именно до 31 декабря, отказались. Ну а наше бюджетное законодательство в этой части соответствует наилучшей международной практике только по займам от международных институтов развития. Потому что мы на самом деле получаем отчетность об освоении бюджетных средств от международных финансовых институтов и за 31 декабря, т.е. в первых числах января, и, получив эту отчетность, мы корректируем свой отчет об исполнении бюджета. То есть вопрос неосвоения есть, но он в значительной части методологический. В любом случае мы должны руководствоваться тем законодательством, которое у нас на сегодня есть, поэтому неосвоение в пределах 1% мне представляется вполне приемлемым.
– С неосвоением понятно. Но ведь есть еще и проблема бюджетного дефицита…
– Дефицит бюджета вместо планировавшихся 4,2% реально был на уровне 2,7%. Вы знаете, что в 3-летнем бюджете мы ставили задачу достижения дефицита на уровне 1,5% к ВВП. Наверное, ранее дискуссионным был вопрос относительно параметров дефицита бюджета, потому что, если не хватало средств на какие-либо расходы, говорили: а давайте мы дефицит бюджета увеличим. Это же безболезненно. Мы всегда займем. Нам все готовы предложить деньги взаймы. Но как показали кризисные годы не только в нашей стране, но и в целом ряде развитых стран, финансовое положение которых никогда не ставилось под сомнение, выскочить за черту безопасности очень легко. Вернуться трудно. Поэтому мы также в годы кризиса существенно увеличили дефицит бюджета и тем самым нарастили государственный долг. Но в благоприятные периоды это будет в полной мере соответствовать концепции антицикличного развития, и нам нужно выдерживать дефицит бюджета на низком уровне, даже если у нас нет никаких проблем с привлечением каких-либо внутренних или внешних займов для его финансирования на вполне приемлемых условиях. Потому что страна с открытой рыночной экономикой, безусловно, подвержена внешним шокам, и, как мы убеждаемся на собственном опыте, цикличность развитию присуща. Поэтому нам нужно выдерживать дефицит бюджета и государственный долг…
– Но вроде бы государственный внешний долг Казахстана не очень высокий…
– У нас гарантированный государством долг на начало 2011 года составляет 11,6% от ВВП, но к 2014 году он будет 15%, даже если мы сократим дефицит бюджета исключительно за счет накопленного долга. Подводя итог, скажу, что уровень дефицита бюджета, которого мы достигли в 2010 году, в полной мере соответствует стратегии обеспечения безопасности бюджетной сферы.
– И все же проблемы дефицита и заимствований остаются. В «тучные» годы все говорили: давайте будем искусственно держать дефицит бюджета для того, чтобы существовал рынок внутренних заимствований и у пенсионных фондов были инструменты. Логика немного непонятная. Остается ли сейчас эта проблема?
– Во-первых, у государства есть обязательства по обеспечению реальной доходности пенсионных накоплений, которые реализуются при достижении каждым гражданином пенсионного возраста. Если при выходе на пенсию реальные доходы отрицательные, разницу компенсируют из бюджета. Поэтому у государства есть ответственность, и наша фискальная система не может быть в этом случае абсолютно нейтральной по отношению к пенсионной системе. Соответственно, мы, имея это ввиду, имитируем индексирование на уровень инфляции государственных ценных бумаг, которые размещаем только среди пенсионных фондов. Четверть портфеля долгового (наших казначейских бумаг) – это как раз эти индексированные ценные бумаги, выпущенные для пенсионных фондов.
Понятно, что нельзя решать только одну цель (ее можно иметь ввиду), и она не должна быть определяющей, здесь я с вами согласен. Однако мы, имитируя индексированные ценные бумаги специально под пенсионные фонды, довели объем этих бумаг до четверти нашего портфеля, но, как вы понимаете, это те бумаги, которые ориентированы на потребности рынка в целом, а не исключительно пенсионных фондов. Рынок государственных ценных бумаг должен функционировать. Потому что иначе, если вдруг потребовалось заимствование, невозможно пойти и получить на приемлемых условиях заем. То есть должен быть развитый, емкий рынок государственных ценных бумаг. И этот рынок поддерживается Минфином для того, чтобы иметь возможность эффективно заимствовать. Если этот рынок перестанет нормально функционировать, потом его будет тяжело восстанавливать, и за это придется платить. То, о чем вы спросили, является одним из факторов, есть и другие факторы, исходя из которых определяются параметры и участие Министерства финансов на этом рынке.
– В прошлом году по сравнению с 2009 вы сократили заимствования…
– В этом нет ничего особенного. Сокращается дефицит бюджета и сокращаются объемы заимствования, но это не означает, что если бы у нас был бюджет профицитный, мы должны были прекратить заимствования. Потому что мы в этом случае «убили» бы рынок, и когда нам снова потребовалось бы заимствование, мы бы начинали каждый раз с нуля. Это было бы слишком дорого и абсурдно. Поэтому развитие любого рынка – это учет всех факторов и соответствующее реагирование на их изменение.
– В прошлом году говорили о том, что Казахстан будет выходить на рынок внешних заимствований в основном даже не для того, чтобы получить деньги для финансирования дефицита, а для формирования странового бенчмарка…
– Да, в прошлом году мы действительно для себя ставили эту задачу, но в 2010 году, как выяснилось, для нашего корпоративного сектора это было неактуально. Мы определимся в текущем году. То, о чем я говорил, не снимается с повестки дня. Однако если это делать, нужно делать понимая, что корпоративный сектор однозначно готов выходить на внешние рынки, нуждается в них, и такая поддержка со стороны государства через формирование некого бенчмарка после кризиса важна, тогда мы эту роль должны будем исполнить. Но в прошлом году это было неактуальным.
– А как вопрос решается в этом году?
– На этот год мы не определялись, это будет сделано в течение года. У нас нет проблем с источниками покрытия дефицита, и поэтому мы можем себе позволить наиболее важные, наиболее правильные решения, то есть имеем определенную степень свободы. Если говорить еще о внешних займах, я думаю, актуальны заимствования, выпуск исламских бондов – сукуков. В целом мы хотим выстроить некий бенчмарк, а значит, все будут смотреть на доходность, какие бы ты бонды не выпустил: сукуки или евробонды. По исламским бондам нас останавливает некоторая дороговизна инструмента на данном этапе. Но вообще и этот вопрос стоит, потому что те посылы, которые идут от исламских инвесторов, говорят о том, что они хотели бы работать в нашей стране по исламским инструментам, чтобы эти исламские инструменты были широко представлены, и их государство, в том числе, эмитировало эти обязательства.
– И все-таки по текущему году объемы заимствования уже понятны или нет?
– У нас в бюджете отражен дефицит, а размеры заимствований – это вопрос счета, каким образом с учетом погашения и с учетом выстраивания оптимального профиля долга по годам, какой объем на какие сроки занять. График заимствования, безусловно, выстроен с учетом объема дефицита и наиболее оптимального профиля долга.
– Есть еще одна проблема, которая сейчас обсуждается – по заимствованию квазигосударственных структур.
– Тема длинная и с бородой. Этот вопрос есть в проекте стратегии Фонда «Самрук-Казына». Мы окончательно еще не утвердили его, но дважды на достаточно продолжительных и обстоятельных заседаниях совета директоров обсудили. В стратегию вопрос включен не в силу того, что есть какая-то команда и необходимо ее выполнять – любое административное действие должно базироваться на некой логике, экономической и управленческой. «Самрук-Казына» создан для того, чтобы выстроить надлежащую систему корпоративного управления в дочерних компаниях. Оценить, насколько эффективно это корпоративное управление, можно по целому ряду показателей, но если среди этих показателей нет стоимости компаний, которыми ты управляешь, все остальные показатели этого минуса не компенсируют. Чтобы знать их стоимость, нужно некую долю акций отпустить в свободное обращение. Это предопределено именно логикой, а не воззрениями, которых придерживается премьер министр или Кайрат Келимбетов.
– Кайрат Келимбетов не скрывает, что национальные компании сами занимают активно деньги, и получается, что долг банковского сектора падает, а долг таких структур растет. Правительство собирается что-то предпринимать?
– Этот вопрос обсуждался. Долг квазигосударственного сектора – не есть правительственный долг, не есть гарантированный правительством долг. Но в случае чрезмерного объема долга, если наши национальные компании не смогут управлять этим долгом и его погашать, правительство в любом случае опосредованно понесет некие расходы. Поэтому это должно контролироваться, должна быть некая система управления. Соответствующие поручения есть, чтобы такая система управления внешним долгом квазигосударственного сектора была выстроена…
– Вам поручено?
– Да, и правительству в целом. Эта работа ведется.
– Будут поправки в законодательство?
– Возможно. Хотя для этого не нужны никакие законодательные акты. Это можно решать в рамках действующего законодательства, в рамках существующих полномочий соответствующих структур. Советы директоров, исходя из рекомендаций относительно внешнего долга квазигосударственного сектора, могут принимать соответствующие решения.
