Большинство бюджетополучателей в Казахстане допускают финансовые нарушения, выявляемые в ходе аудиторских проверок. Об этом «Къ» рассказал председатель Счетного комитета (СК) по контролю за исполнением республиканского бюджета Омархан Оксикбаев.
— Омархан Нуртаевич, в 2010 году Счетный комитет был все время на слуху, вы много проверяли и контролировали. Каковы общие итоги года? Сколько объектов было проверено?
— Быть на слуху — по долгу службы обязаны. Счетный комитет – адепт принципов прозрачности, гласности. Мы считаем своим долгом информировать общественность о том, как используются народные деньги. И для нас важно взрастить качественно новых казахстанских налогоплательщиков, которые будут заинтересованы в получении независимой оценки экономической обоснованности и рациональности политики расходования бюджетных средств исполнительной властью. И с этой точки зрения наш официальный сайт – основной инструмент проведения политики гласности. Ежегодные отчеты, которые по сути являются независимым заключением на отчет правительства об исполнении республиканского бюджета, ежеквартальные бюллетени с материалами последних проверок, аналитические доклады – все в открытом доступе для общественности.
Если говорить об итогах ушедшего года, то Счетный комитет провел 61 контрольное мероприятие. Данный показатель почти на треть выше уровня 2009 года. Проверено 386 объектов контроля. Учитывая, что на реализацию антикризисной программы акционерным обществам с участием государства были направлены внушительные объемы средств из республиканского бюджета и Национального фонда, акцент наших проверок был сделан на квазигосударственный сектор. По итогам контроля в 2010 году мы направили правительству и администраторам бюджетных программ 173 рекомендации и 317 поручений по решению системных проблем финансовой дисциплины, и больше половины из них уже реализованы. Принятыми мерами мы по итогам контроля возместили свыше 8,8 млрд. тенге.
— В прошлом году Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета активно проверял эффективность использования бюджетных средств государственными активами. Так, Счетный комитет раскритиковал деятельность НИХ «Зерде». Ведется ли в «Зерде» работа по устранению недостатков, и каковы ее результаты? Каким образом Счетный комитет отслеживает устранение своих замечаний?
— Нарекания Счетного комитета в адрес госхолдинга «Зерде» были не беспочвенными. Было установлено, что в 2008-2009 годах госхолдингом неэффективно использовались средства республиканского бюджета. Деньги, предназначенные на реализацию прорывных проектов, зачастую просто размещались на депозитных счетах в банках второго уровня. Эта практика стала вечнозеленым приемом акционерных обществ с участием государства.
А прорывные инфокоммуникационные проекты были оставлены на обочине. Госхолдинг не обеспечил внедрение новейших технологий. Все его силы были направлены на предоставление консалтинговых услуг дочерним и зависимым организациям. Понятно, что даже самая бурная деятельность госхолдинга на этом поприще ни на йоту не приближает отечественную инфокоммуникационную отрасль ни к конкурентоспособности, ни к экономической эффективности. «Достойных» плодов такой работы немало. К примеру, в 2008-2009 годах не были созданы спутниковый сегмент, а также система передачи и защиты информации по наземным каналам связи.
По итогам контроля Счетным комитетом даны конкретные рекомендации по улучшению финансовой дисциплины в госхолдинге. Работа по устранению выявленных Счетным комитетом нарушений в госхолдинге «Зерде» должна проводиться в обязательном порядке. В Бюджетном кодексе прописано, что все рекомендации Счетного комитета обязательны для исполнения объектами контроля. Для исключения неопределенности со временем их реализации в постановлениях Счетного комитета всегда указываются сроки исполнения.
— В первой половине 2010 года был расформирован холдинг «Арна-Медиа». В чем была основная причина его неэффективности?
— «Арна-Медиа» — это один из ярких примеров казахстанской «классики», когда бюджетные деньги, предназначенные для инвестиционных проектов, складываются на депозитах. Порочная практика такого использования государственных финансовых ресурсов несет массу минусов и ни одного плюса. Например, 2,9 млрд. тенге, выделенные на модернизацию сети трансляции телерадиопрограмм, были размещены данным холдингом на депозитах БВУ. Такие проблемы, как изношенность и моральное устаревание антенно-мачтового хозяйства пунктов ретрансляции, невозможность передачи большого числа телерадиопрограмм, низкий охват территории Казахстана, остались нерешенными.
— В прошлом году Счетный комитет проверял холдинг «КазАгро» и выявил ряд нарушений. В чем их суть?
— Счетный комитет дважды проверял нацхолдинг «КазАгро», но характер нарушений не меняется. Гигантские средства, выделенные на реализацию актуальных инвестиционных проектов, не осваиваются своевременно, далека от совершенства инвестиционная политика. В 2008-2009 годах не осуществлялась качественная экспертиза кредитуемых проектов, отсутствовал толковый мониторинг и контроль их реализации. Холдинг грешил и непрозрачностью распределения кредитных ресурсов. С такими проблемами сложно говорить об эффективности политики нацхолдинга в сфере развития агропромышленного комплекса. По нашему мнению, холдингу надо строго координировать свою деятельность с акимами регионов и другими институтами развития.
— Счетный комитет не раз критиковал деятельность и других институтов развития. В чем, на ваш взгляд, причина их слабой эффективности?
— В Казахстане действительно существует вся палитра институтов развития. Несомненно, они нужны. Но в таком виде, как сейчас – малоэффективны. Их созидательная роль сомнительна. И это очень серьезный вопрос. Государство закачивает в институты развития миллиарды тенге, а они не оправдывают ожидания.
Причин их неудовлетворительной отдачи немало. В институтах развития страдает качество и эффективность отбора инвестиционных проектов. Присутствует размытость стратегических направлений политики инвестиций. Нарекания вызывает и низкий уровень взаимодействия между ними.
Обычай размещения свободных средств на депозитах в БВУ по-прежнему процветает, и это можно смело трактовать как неэффективное использование. Ведь капитализация институтов развития всегда имеет целевой характер, то есть, получается, деньги не дошли до адресата, что в свою очередь приводит к несвоевременной реализации инвестиционных проектов. Бюджетные средства не должны превращаться в способ извлечения непрофильных доходов на содержание административного персонала.
— Вы не раз выступали с критикой деятельности государственных органов, в частности действий Министерства финансов относительно исполнения бюджета и сбора налогов. Насколько большой ущерб нанесен государственному бюджету? Исправлены ли допущенные ошибки?
— Счетный комитет проверяет не только эффективность использования государственных финансовых ресурсов, но и полноту, своевременность исполнения поступлений в бюджет. Министерство финансов не единственное ведомство, у которого есть проблемы нерационального расходования бюджетных средств. Нарушения допускают почти все бюджетополучатели.
Что касается критики Счетного комитета в адрес налоговых органов, то она звучит не первый год. Меры по взысканию задолженности по налогам и платежам в бюджет далеки от совершенства. Об этом красноречиво свидетельствуют немалые суммы недоимки. На начало прошлого года этот показатель достиг 100,3 млрд. тенге. При этом тенденция роста недоимки усиливается ежегодно. Кроме того, слабо проводится претензионно-исковая работа.
— Во втором полугодии 2010 года Ваше ведомство рекомендовало министру транспорта и коммуникаций уволить своего заместителя за недолжный контроль над исполнением программы развития автодорожной отрасли. Действительно ли все ошибки допущены по вине вице-министра Дулата Кутербекова? Имеет ли СК возможность влиять на исполнение своих рекомендаций?
— Счетный комитет объективен и беспристрастен в своих оценках. Рекомендация освободить от должности вице-министра МТК появилась не на пустом месте. Г-н Кутербеков далеко не новичок в сфере развития автодорожной отрасли. Он курировал этот участок будучи заместителем председателя, председателем Комитета автомобильных дорог министерства транспорта и коммуникации. И по сей день он закреплен за автодорожной отраслью в должности вице-министра. То есть определенная доля ответственности за неэффективное использование бюджетных средств, выделенных на реализацию Программы развития автодорожной отрасли на 2006-2012 годы, ложится на его плечи. Но справедливости ради надо отметить, что нельзя всю вину за нарушения перекладывать только на г-на Кутербекова. Были и другие причины, повлиявшие на печальный результат воплощения программы.
Кроме Дулата Кутербекова, мы также рекомендовали освободить от должности председателя Комитета автомобильных дорог министерства транспорта и коммуникаций Замира Сагинова. Что касается исполнения рекомендаций Счетного комитета, то по закону, как я уже говорил, они должны быть выполнены. И мы будем требовать исполнения наших предписаний.
— В ноябре 2010 года СК предъявило претензии МИНТ в связи с недостаточным контролем за подведомственными республиканскими государственными предприятиями. В чем суть претензий? Какова основная причина слабого контроля – неэффективная система или неудовлетворительная работа исполнителей?
— Проверки показали, что министерство индустрии и новых технологий и его Комитет промышленности практически не контролировали подведомственные республиканские государственные предприятия. К примеру, критической отметки достигло производство и реализация редкоземельных металлов. И это большая ошибка. За рубежом создаются специальные фонды редкоземельных металлов. Они получили признание как один из перспективных финансово-кредитных инструментов обеспечения экономической стабильности. Востребованность редкоземельных металлов подтверждается спросом на мировом рынке.
— В соответствие с докладом СК при захоронении ядерных отходов на территории Казахстана интересы нашей страны учтены не в полной мере. В чем это заключалось? Какова вообще ситуация с реализацией государственных интересов РК в сфере международного экономического сотрудничества? Есть ли у Вашего ведомства другие факты ущемления интересов нашей страны?
— Надо признать, что со стороны правительство должно быть более ревностное отношение к охране интересов государства по ряду межправительственных соглашений. Страдает качество мониторинга договоров. Как следствие, в государственную казну не поступают в полном объеме положенные доходы. Например, Казахстан может значительно сократить статьи расходов, связанных с обеспечением обороноспособности. Такую возможность дают международные договоренности ОДКБ. Но имеющийся механизм льготных цен для стран-участниц ОДКБ почти не применяется.
Что касается средств, которые должны быть получены Казахстаном в результате деятельности по утилизации ядерных отходов в рамках казахстанско-российского соглашения, то с 1996 года они не поступали в бюджет, а копились на счету частной организации. И только после проверки Счетного комитета 27,4 млрд. тенге были возвращены в госкассу.
— Осенью Вы посетили ряд европейских стран, были подписаны документы. В чем суть соглашений, какие конкретные результаты получены в результате поездки?
— Счетный комитет активно налаживает международные связи. Осенью прошлого года были подписаны соглашения о сотрудничестве с Судом аудита Королевства Бельгии и Судом счетов Французской республики. Европейские органы внешнего контроля зарекомендовали себя как профессиональные и передовые институты. Договоренности соглашений открывают нам двери в мир лучшей практики в сфере государственного финансового контроля. Мы планируем совместно с коллегами Франции и Бельгии проводить параллельные контрольно-аналитические мероприятия. В настоящее время тематика проверок находится на стадии обсуждения. Кроме того, мы будем взаимодействовать по вопросам профессионального обучения и повышения квалификации кадров. В этом вопросе у нас уже есть продвижки. Всемирный банк подтвердил нам возможность получения гранта в размере 0,5 млн. долларов США.
— В прошлом году в Астане прошла 5 Ассамблея Организации органов высшего финансового контроля, в которой Вы были председателем в течение 3 лет. Чем вам запомнилось Ваше председательство? Насколько различна система финансового контроля среди стран-участниц? Что из опыта партнеров хотел бы применить Счетный комитет в своей деятельности?
— Председательство Счетного комитета Казахстана в Организации высших органов финансового контроля стран экономического сотрудничества (ЭКОСАИ) – логический шаг интеграции Счетного комитета в международное сообщество высших органов финансового контроля. Кроме того, это и подтверждение высокого рейтинга профессионализма Счетного комитета в зарубежном аудиторском картеле.
Думаю, что Счетный комитет успешно справился с ответственной миссией председательства в ЭКОСАИ. Была проделана большая работа по повышению эффективности ЭКОСАИ. Укреплению сотрудничества участников ЭКОСАИ способствовала взаимная заинтересованность в совершенствовании навыков аудиторов государств-членов ЭКОСАИ. Мы содействовали организации обучающих семинаров «Необходимые навыки в финансовом контроле» в Иране и «Экологический аудит» в Турции.
В странах-участницах ЭКОСАИ разное бюджетное устройство. Непохожесть обусловлена различиями в государственном устройстве, административном делении, уровне развития экономики. Соответственно и системы внешнего финансового контроля за исполнением региональных бюджетов отличаются. Но всех их объединяет приверженность принципам независимости, компетентности, объективности.
ЭКОСАИ, как площадка сотрудничества, способствует не только многостороннему, но и двустороннему партнерству. Например, в этом году будет подписано соглашение о сотрудничестве с Турецким Судом счетов. История этого высшего органа финансового контроля насчитывает 149 лет. За эти годы Суд счетов накопил бесценный опыт. Уверен, что Счетный комитет сможет импортировать много полезного в сфере аудита эффективности, экологического аудита.
— Осенью 2010 года вы посетили с официальным визитом Южно-африканскую республику. Каковы результаты визита?
— Мой визит в ЮАР в ноябре прошлого года связан с участием в работе XX конгресса международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), полноценным членом которой мы являемся. Участники очередного конгресса ИНТОСАИ утвердили международные стандарты аудита в сфере охраны окружающей среды для высших органов финансового контроля. Была одобрена концепция определения значения и преимуществ высших органов финансового контроля
В рамках конгресса я провел ряд двусторонних встреч с зарубежными коллегами. Обсуждались вопросы укрепления сотрудничества, обмена опытом и экспертами, организации обучающих программ и др.
Кроме того, совместно с представителем Всемирного банка Ахмадуллой Мустафа была рассмотрена возможность представления Всемирным банком гранта на реализацию проекта по совершенствованию казахстанской системы государственного финансового контроля.
— В этом году Счетному комитету исполняется 15 лет. Чего смогло добиться ведомство за прошедшие годы?
— Аппарат Счетного комитета на заре становления составлял 14 человек. Сейчас у нас в штате более 80 сотрудников. Если честно, мы укреплялись вопреки скрытому сопротивлению тех, кто становился объектом контроля и нелестных оценок со стороны Счетного комитета. Кадровый прирост происходил благодаря поддержке Главы государства.
Мы гордимся своими ревизорами. Для нас они — главный актив. Нулевая текучесть персонала говорит о многом. Значит, нам удалось создать здоровый морально-психологический климат в коллективе и найти нужные стимулы для работников.
Эффективный контроль начинается с продуманного планирования. Для этого мы внедрили систему управления рисками. С помощью математического моделирования определяем горячие точки контроля, имеющие социально-экономическое значение. Субъективизм при выборе объекта контроля исключается. Можно с уверенностью заявить, что Счетный комитет уже освоил такой передовой метод контроля, как контроль эффективности. Это новшество позволит распрощаться с эрой, когда освоение государственных средств рассматривалось бюджетополучателями лишь как процедура соблюдения законодательных формальностей. Контроль эффективности будет стимулировать перенос акцента в деятельности администраторов бюджетных программ на высокую отдачу государственных расходов.
У многих деятельность Счетного комитета ассоциируется с цифрами выявленных нарушений. В корне неверное представление. Ведь мы стремимся к уменьшению их количества. На обывательский взгляд, это может показаться минусовым итогом. Но в действительности это будет свидетельствовать о высоком качестве профилактической работы Счетного комитета. Ведь квинтэссенция созидательной деятельности Счетного комитета связана с генерированием профессиональных рекомендаций по улучшению государственной финансовой дисциплины.
Пользу, которую мы приносим системе государственного управления, мы связываем и с работой по преобразованию менталитета объектов контроля. Некоторые бюджетополучатели воспринимают замечания Счетного комитета как критиканство. Но мы далеки от стремления видеть во всем только недостатки. Счетный комитет исповедует философию построения конструктивных отношений с бюджетополучателями. И если есть критика, то только адекватная, основанная на итогах профессионального контроля. Я бы даже назвал ее критикой во благо объектов контроля. Она уже дает свои плоды. Многие руководители организаций, в которых мы проводили проверки, благодарят нас за помощь в налаживании финансовой дисциплины и дельные рекомендации. В свои активы мы смело можем отнести и вопросы совершенствования законодательства РК. По нашему предложению правительство разработало за этот период более 20 нормативных правовых актов. Последний из них – уже подписанный Президентом РК Закон «О государственном имуществе».
Бремя ответственности, возложенное на высший орган финансового контроля, велико. В Бюджетном кодексе расширены наши функциональные задачи, нам делегированы дополнительные полномочия. Все это требует дальнейшего нашего институционального наращивания. Об этом мы заявляли ранее. И когда на дворе был кризис, мы закрыли этот вопрос. Но теперь, когда преодолен кризисный период, когда государственный бюджет перевалил за 4 трлн. тенге, когда Глава государства ставит задачу повышения эффективности использования каждого тенге для Казахстана, настало время для дальнейшей эволюции Счетного комитета. Мы не должны ограничиваться только пресечением и предупреждением финансовых нарушений. Теперь для нас важно стать мощным аналитическим центром по вопросам эффективного использования государственных финансовых ресурсов. Исследовательские материалы по результативности социальной модернизации и индустриально-инновационных инициатив будут предоставляться Главе государства, направляться в Парламент и правительство.
— Какое, по Вашему мнению, самое большое достижение Счетного комитета в 2010 году? Как вы оцените состояние финансовой дисциплины в Казахстане в сравнении с другими странами?
— 2010 год запомнился прорывом в вопросе совершенствования системы государственного финансового контроля. Не первый год обсуждается тема несостоятельности институтов внешнего контроля на местах в лице ревизионных комиссий маслихатов. Их нужно укреплять институционально. И в прошлом году дело сдвинулось, Глава государства поручил правительству совместно со Счетным комитетом принять меры по формированию сильного и профессионального внешнего финансового контроля за исполнением местных бюджетов. Наше участие в этой кампании – методологическая помощь и повышение квалификации кадров ревизионных комиссий маслихатов. В принципе, мы и раньше занимались этим, но на добровольных началах, потому что эти вопросы не входили в перечень наших функциональных задач.
Не секрет, что в Казахстане финансовая дисциплина бюджетополучатей оставляет желать лучшего. Аналогичная ситуация имеет место практически во всех постсоветских государствах. В развитых странах проблема низкой эффективности исполнения бюджета – давно пройденный этап.
