Новое законодательство о ГЧП становится гибче

В условиях снижения возможностей бюджета финансировать капитальные затраты в инвестиционных проектах неожиданно интересными оказались возможности государственно-частного партнерства. Новое казахстанское законодательство по ГЧП характеризуется как гибкое, к тому же место в механизмах, связанных с партнерством, находится и для банков, начинающих создавать кредитные продукты специально для ГЧП.

Об этом «Къ» рассказал заместитель председателя правления Казахстанского центра государственно-частного партнерства Галымбек Мамраев.

– В чем основные преимущества нового закона о ГЧП для инвесторов и концессионеров?

– Он был принят в ноябре прошлого года, вступил в силу, и его основное отличие от закона о концессиях – большая гибкость. Сняты отраслевые ограничения, и теперь те объекты, которые не рассматривались в качестве применимых для ГЧП, становятся таковыми. Мы законодательно отрегулировали многие вещи, которых не было в законе о концессиях. К примеру, определили, что банки теперь напрямую с самого начала могут участвовать в структурировании сделок. А это означает, что на этапе проведения конкурсов и выбора частного партнера мы уже имеем заинтересованность финансовых институтов и источники финансирования.

– То есть с банками как с институциональными инвесторами проходят прямые переговоры?

– Точнее сказать – как с финансирующими организациями. Что касается прямых переговоров, то их мы проводим согласно закону о ГЧП с частными партнерами, то есть заявителями проекта. Если у них есть какой-либо готовый объект, который может быть использован в рамках проектов, или исключительные интеллектуальные права, частный партнер может сам инициировать проект, не дожидаясь госорганов. Разработанная концепция может быть внесена в госорган, и за счет этого очень сильно сокращается стадия начала проектов. Мы все понимаем, что частный бизнес намного быстрее все считает, принимает решения, быстрее их осуществляет. Потенциально, предлагая для ГЧП свой объект, частный партнер может обойтись без конкурса, если больше никто не изъявит желания осуществлять проект. Это очень сильно сокращает объем предварительных процедур. Если раньше мы говорили, что все стадии в рамках концессии могут занимать до двух лет, то в рамках закона о ГЧП, даже если необходим конкурс, все происходит быстрее. Полностью убрали один из подготовительных этапов. По местным проектам на уровне акиматов, если речь идет о стандартном договоре и стандартной конкурсной документации, если известно, что хотим построить, то нет необходимости проходить экспертизу. То есть можно тщательно отработать механизмы на примере одного детского садика и определиться с условиями. В дальнейшем для аналогичных проектов мы уже хорошо понимаем, как можем участвовать и на каких условиях.

– Такая схема ГЧП больше применима для таких объектов, как новые поликлиники и детские сады?

– Да, речь идет больше о социальных проектах.

Появилась такая вещь, как конкурентный диалог

– А для строительства каких-то крупных партнерств в рамках ГЧП типа БАКАДа или ЛРТ это не актуальный алгоритм?

– Для таких капиталоемких проектов, как БАКАД, законодательство о ГЧП также открывает новые возможности и позволяет быстрее структурироваться. Например, появляется такая вещь, как конкурентный диалог. Конкурсная документация может дорабатываться на основе того, что скажут инвесторы и потенциальные частные партнеры. Мы можем дорабатывать предложения и делать их такими, что позволяют гарантировать спрос на конкурсе. То есть интерес частных инвесторов будет обеспечен, и они будут биться за выигрыш и право построить объект и обслуживать его.

Плюс, что очень интересно для банков, если по объекту нет обязательства компенсации инвестиционных затрат с его последующей передачей в госсобственность, то мы разрешили залоги. Аргументация многих банков раньше состояла в том, что им обязательно нужно залоговое обеспечение согласно пруденциальным требованиям и их собственным политикам. Теперь государство идет навстречу и, если не предусматривается передача объекта в госсобственность, говорит: хорошо, берите в залог. Это ограничение было в законе о концессиях и снято в законе о ГЧП. И если мы говорим о каких-то проектах в возобновляемой энергетике или ЖКХ, где финансовые потоки понятны, и есть утвержденный тариф, и сам объект можно не передавать государству, он коммерчески хорошо выглядит, то его можно брать и в залоги. Кроме того, это становится фактором снижения уровня проблемных займов. Помимо роста кредитования механизмы ГЧП дают возможность использовать проблемное имущество банков. То, что получено в качестве залогов по проблемным кредитам, может быть благодаря закону о ГЧП снова возвращено в экономический оборот. Например, есть неработающий бизнес-центр, по которому есть проблемный кредит, его необходимо погашать. Объект может быть переориентирован на социальные нужды, под нужды акиматов. К примеру, нужен какой-то социальный объект, но нет возможности начать стройку. А в имеющемся готовом здании можно оборудовать поликлинику, детский сад либо больницу. Все, что нужно, это поставить оборудование, получить гарантии от государства и начать работать.

–Но это будет транспарентный процесс, не будет ли каких-то закулисных договоренностей?

– Да, процесс транспарентный. Все шаги понятны, любой человек может посмотреть законодательство. Все этапы и процедуры получения одобрения прозрачны. Абсолютно понятны критерии отбора.

Еще один плюс для банков в том, что механизм позволяет вовлекать в оборот ретроактивные сделки. То есть речь идет не только о «незавершенке», но и о готовых зданиях, которые сейчас используются неэффективно, находятся не в лучшем состоянии и которые можно перепрофилировать.

Участие банков – это ключевой момент для ГЧП

– Но банкам придется согласиться с какими– то убытками, поскольку вряд ли в рамках ГЧП можно осуществлять все выплаты по кредитам, выданным когда-то?

– На сегодня мы не предполагаем, что данные сделки будут невыгодны для какой-либо из сторон. Риски будут распределены равномерно, как и выгоды и затраты. Все это предмет торга и будет обсуждаться. Не должно быть такого, чтобы одна из сторон была в заведомо убыточном или невыигрышном состоянии.

– Чем вообще обусловлена необходимость привлечения банков и институтов развития? Это связано с тем, что в рамках ГЧП пока не так много внешних инвесторов?

– Необходимо сказать, что участие банков – это ключевой момент для ГЧП. Практически все контракты осуществляются с помощью долгового финансирования, 85% финансирования – это банковские займы, поэтому они будут в этих проектах всегда. Что касается институтов развития, то их роль также очень важна. Мы проанализировали их опыт: даже на развитых рынках ГЧП институты развития продолжают играть роль якорей для коммерческих банков. Потому что большинство проектов предусматривает участие государства, и институты развития как структуры, ориентированные не только на получение коммерческой прибыли, но и на государство, будут участвовать в таких проектах. Степень участия может различаться, конечно. Последние два месяца, после поручения главы государства о разъяснениях и применению механизмов ГЧП, мы тесно сотрудничаем с фондом «Даму», поскольку есть действующий инструментарий в рамках ДКБ-2020, где фонд предоставляет определенные субсидии, гарантии и сами займы через банки. Речь идет в основном о том, что « Даму» участвует в инвестиционной фазе проектов, мы с помощью наших механизмов в рамках ГЧП помогаем сделать проект привлекательнее в эксплуатационной фазе. В инвестиционной фазе «Даму» снижает риски заемщиков и банков, а в эксплуатационной фазе ГЧП позволяет сделать проекты эффективнее, перспективы для инвесторов более понятными и снизить стоимость финансирования за счет снижения рисков. Обсуждается также участие «Казына Капитал Менеджмент». Можно сказать, что специализированный инвестиционный фонд в сегменте ГЧП уже создан и работает. Сейчас в холдинге «Байтерек» вообще очень большой разворот в сторону ГЧП. И «Даму», и БРК, и KКM, и Жилстройсбербанк – каждый по своему направлению готов участвовать, и обсуждает конкретные возможности с бизнесменами. Применительно к Жилстройсбербанку можно говорить о механизмах партнерства, связанных с социальным и арендным жильем. Пока состоявшихся решений нет, но они появятся уже в ближайшее время.

– Речь идет о привлечении одних и тех же банков и в инвестиционной, и эксплуатационной фазах, то есть сначала они проходят часть пути с «Даму», а потом – с вами?

– Да, сотрудничая с «Даму», мы видим, что органы, принимающие решения, у нас одни и те же. Важно синхронизировать процесс и для банков и для заемщиков, чтобы для них не было необходимости идти сначала в «Даму», потом в банк, и в центр ГЧП. Сейчас мы работаем над тем, чтобы было какое-то пакетное решение и чтобы инвестор, поняв, какими будут условия осуществления проекта, мог бы начинать непосредственно работать. Многие банки говорят нам, что уже в этом году готовы расширить свою продуктовую линейку, выделив как отдельное направление проекты ГЧП, как ранее МСБ или, например, фондирование обрабатывающих отраслей.

– Ценообразование будет примерно на том же уровне, что при кредитовании МСБ?

– Мы ожидаем, что это будет дешевле. И вдобавок речь может идти о более доступных кредитных ресурсах.

– Если говорить о крупных проектах, которых, например, в Алматы три (БАКАД , ЛРТ и строительстве обводной железнодорожной ветки), какова тут может быть роль банков? Необходим ли в них стратегический инвестор или будет преобладать банковское финансирование?

– В таких больших проектах нужны, как мы ранее обсуждали, институты развития ЕБРР или ВБ, чтобы они пришли и какую-то часть финансирования взяли на себя, чтобы дать комфорт коммерческим банкам и снизить стоимость финансирования. Чисто коммерческое финансирование таких больших проектов нецелесообразно. Слишком дорого. Поэтому, конечно, необходим якорный инвестор, который возьмет на себя большую часть финансирования, а остальным банкам после этого будет уже проще сформировать пул и осуществлять финансирование.

Видите, все три крупных проекта в Алматы – транспортные. Транспортные проекты есть также в Восточном Казахстане. Плюс энергетика, где существуют долгосрочные тарифы, и ГЧП позволяет, с одной стороны, сдерживать тарифы, а с другой – вводить новые мощности.

Мы уходим от возмещения капитальных затрат из бюджета.

– То, что возможности бюджета сейчас сильно ограничены, существенно влияет на интенсивность продвижения ГЧП?

– Лучше сказать, что мы переходим к новому этапу бюджетной политики и уходим от возмещения капитальных затрат из бюджета, во-первых, на модель сервисных услуг, а во-вторых, в целом на модель ГЧП. Для нас гораздо эффективнее заключать контракт на оказание услуги, чем тратить бюджетные деньги на капитальные затраты, а потом еще на поддержание объекта. Конечно, определенные ограничения в бюджете есть, и ГЧП как раз позволяет их обойти юридически и финансово и делать то, что необходимо для развития, но с меньшими затратами. Кроме того, частный партнер, который понимает, что ему придется содержать проект после завершения строительства, делает его эффективнее с точки зрения капитальных инвестиций. Содержание будет обходиться дешевле, и будет меньшая нагрузка на бюджет в дальнейшем.

– Влияют ли последние события в макроэкономике на норму рентабельности в таких проектах? Может быть, инвесторы согласны на снижение?

– Учитывая в целом новую нормальность в условиях высокой волатильности, ожидания по доходности вряд ли уменьшатся. Но интерес повышается за счет того, что ГЧП более стабильный бизнес. Ты знаешь, как в течение 10–15 лет будет развиваться твой проект. В условиях макронестабильности. ГЧП выглядят таким островками, позволяющими работать уверенно и планировать будущее своего бизнеса.

– На предварительных этапах обсуждения закона говорилось, что государственные гарантии в рамках ГЧП не будут подвергаться секвестру. Это правило действует?

– Действует. Все ГЧП и концессионные обязательства не подлежат секвестру, после их принятия они будут стопроцентно исполнены. Поэтому данный инструмент выглядит даже привлекательнее, чем гарантия. Гарантии срабатывают при определенных обстоятельствах, например при наступлении дефолта, а выплаты по нашим ГЧП обязательствам начинают действовать с первого дня работы объекта. Несеквестируемость расходов дает очень высокую надежность для всех участников. Они уверены, что деньги придут в любом случае.

Скопилась критическая масса бизнесменов, которая начала двигать рынок ГЧП.

– Вы видите изменение восприятия механизма ГЧП со стороны частного бизнеса и банков?

– Мы начали обсуждать изменения в закон заранее, и еще были бизнесмены, которые ожидали появление и задавали вопросы, когда он появится, мы его очень ждем. Сразу же возникли идеи, реализуемые в рамках партнерств. И если сравнивать с 2014 и 2015 годами, активность частного сектора очень существенно выросла. Конечно, сыграла роль БАКАД, очень сильно поднявшая осведомленность людей о том, что такое ГЧП. И механизм прямых переговоров, думаю, сильно воодушевил бизнесменов благодаря тому, что проекты можно инициировать и продвигать самостоятельно.

– Сейчас можно говорить уже о десятках проектов в рамках ГЧП?

– На сегодня на государственном уровне заявлено уже о 102 проектах, без учета 20–30 проектов, которые идут по линии частной инициации. Мы говорим уже о существенном возрастании пула после упрощения правил игры. Да, ГЧП – это определенные обязательства и определенные риски. В целом, очевидно, что прошло определенное время, скопилась критическая масса бизнесменов, которая начинает двигать рынок. Есть уже даже казахстанские компании с определенным опытом концессии, заявляющие: «Мы готовы создавать прецеденты и по концессиям, и по ГЧП. Видим, как эти механизмы действуют, и готовы идти дальше».

– То есть это уже какие-то серийные игроки, которые осуществляют несколько проектов в сфере ГЧП и концессий?

– Да, можно так сказать.