Принятые в конце декабря изменения в Закон РК «О СМИ» могут служить поводом для преследования сетевых изданий и интернет-ресурсов. Размытые понятия и обобщающие формулировки в некоторых поправках могут использоваться в политических целях, а также взваливают на СМИ обязанности по самоцензуре. Такое мнение в интервью «Къ» высказала президент Ассоциации «Права человека в Центральной Азии» Надежда Атаева, комментируя новые поправки в закон.
— На Ваш взгляд, какие измененные пункты закона могут более всего воспрепятствовать журналисткой деятельности и могут быть наиболее опасными для СМИ? На что в первую очередь следует обратить внимание редакциям?
Закон описан на 25 страницах и почти в каждый пункт внесены изменения, логика которых сводится к ограничению профессиональной журналисткой деятельности и свободе выражения мнения. В содержании правовых понятий путаница и двусмысленное толкование. Действующий порядок создает существенные препятствия для свободного потока информации, сокращает пространство для свободного обмена мнениями в обществе и создает условия для политически мотивированных преследований журналистов и авторов СМИ. Интернет-издания поставлены в особенно сложные условия. Пройдемся по некоторым статьям.
Согласно статьи 1 действующей версии принятого Закона Республики Казахстан «О средствах массовой информации», интернет-ресурсы признаны субъектом массово-информационных отношений.
А в статье 5 говорится о постановке на учет сетевых ресурсов в Комитете государственного контроля в области связи, информатизации и средств массовой информации, но указано, что «Данные требования не распространяются на интернет-ресурсы».
Статья 17 Закона о СМИ снова говорит об интернет-ресурсах, а не о сетевых изданиях, как субъектах массово-информационных отношений.
В статье 13 говорится о временной приостановке деятельности СМИ, при этом применяя термин «сетевые издания», а не интернет-ресурсы.
В этом Законе о СМИ допускается путаница в понятиях, некорректно отражен статус сетевых изданий, кроме того, отдельные аспекты Закона возлагают на средства массовой информации обязанности по (само)цензуре.
Например, статья 17 пункт 3 абзац 2 гласит: «Не допускается размещение в средствах массовой информации писем читателей, включая информацию, размещаемую пользователями на интернет-ресурсе, содержащих сведения, запрещенные законами Республики Казахстан». В пункте 2 этой же статьи говорится: «При публикации читательских писем, включая информацию, размещаемую пользователями на интернет-ресурсе, допускаются сокращение и редактирование их текста, не искажающие смысла его содержания».
Получается редактировать такие тексты можно, но смысл менять нельзя, но если содержание текста будет признано запрещенным контентом, то для издания наступит ответственность.
Статья 26 говорит о том, что СМИ не смогут рассчитывать на освобождение от ответственности за распространение в средстве массовой информации сведений, признанных несоответствующими нормам Закона о СМИ, если они содержались в материалах другого СМИ не поставленного на учет, иностранного СМИ, не аккредитованного в Республике Казахстан. В эту же категорию рисковых источников попадают интернет-ресурсы, согласно Закона о СМИ освобожденные от постановки на учет и не вставшие на учет поскольку в отношении них эта норма добровольная. То есть выбор источников для ссылок в публикациях для казахских журналистов заметно сократился.
Статьи 2 и 13 дают широкую трактовку запрещенных к обсуждению тем. Запрет на публикацию материалов, пропагандирующих социальное, расовое, национальное, религиозное, сословное или родовое превосходство, или «культ жестокости и насилия», содержащих пропаганду «терроризма» или «экстремизма» и запрет на «подрыв государственной безопасности», но в Законе размыты все эти понятия. Возникают условия для политически мотивированных преследованиях журналистов. Смотрите, что получается:
— разглашение сведений, составляющих государственные секреты – публикация государственной тайны и иных секретных сведений должна допускаться, если это отвечает общественным интересам, например, в журналистских расследованиях, либо, когда публикации разоблачают коррупцию;
— или иную охраняемую законом тайну, распространение информации, раскрывающей технические приемы и тактику антитеррористических операций в период их проведения — запрет разглашения тактики антитеррористической операции лишают СМИ права освещать случаи возможного чрезмерного использования силы вооруженными подразделениями армии или полиции, соразмерность и обоснованность применения силы в том или ином случае, насколько правильными были действия в конкретном случае, в том числе, например, когда «антитеррористические» меры полиции приводят к гибели гражданских лиц. Такой подход лишает журналистов и граждан осуществлять общественный контроль за деятельностью силовых структур.
Запрет на обширный перечень категорий информации ведет к ограничению свободы выражения мнения. Средства массовой информации теперь вынуждены проверять сообщения официального характера на соответствие требованиям информационного законодательства. Такие факторы создают препятствия для развития свободной общественной дискуссии в обществе.
В статье 2-1 Закона говорится об основных принципах деятельности СМИ — объективности и достоверности. Важно учесть, что объективность не может применяться к анализу и комментированию событий, которые осуществляют журналисты, политики, комментаторы, источники и иные участники в информационном поле. В противном случае это является неправомерном ограничением права на свободу выражения мнения, которое среди прочего, включает право на заявление собственного оценочного суждения. Право на выражение личного суждения, пусть даже выраженного в резкой форме, должно быть признано на уровне законодательства в интересах общества в получении разнообразной информации.
Принцип достоверности, тоже не может иметь универсального применения, а должен относиться только к новостному вещанию. Более точным критерием, применимым к работе прессы в таком случае, должна быть добросовестность, которая подразумевает выполнение журналистом всех необходимых, хотя и ограниченных его возможностями, действий для проверки достоверности информации. Обязанность журналиста проверять достоверность сведений не должна пониматься как сто-процентная гарантия достоверности информации. В законодательстве и в актах его толкования должно содержаться четкое определение добросовестной работы.
Введены новые обязанности для журналистов, но не созданы условия для их исполнения. В частности, положения о запросе информации (который является средством проверки достоверности сведений) не предоставляют журналисту эффективного инструмента для получения точной, полной и оперативной информации.
— На вебинаре, проведенном «Интерньюс Казахстан», было отмечено, что некоторые статьи достаточно расплывчато разъясняют права журналиста. Например, согласие на получение правовых тайн, трактовка понятия «пропаганда». Также СМИ не до конца понимают, как будет работать идентификация пользователей на сетевых ресурсах и т.д. Как журналистам обезопасить себя при работе с такой информацией, как оценить «подводные камни»? Нарушает ли запрет на анонимность комментариев конституционное правило на свободу слова?
Действительно, по Закону о СМИ пока много возникает вопросов.
1. Право журналиста на оценочное суждение, но в обновленном Законе не оговорено.
2. По поводу защиты персональных данных. Статья 9 Закона «О персональных данных и их защите» устанавливает правило: «не требуется согласие субъекта персональных данных для осуществления законной профессиональной деятельности журналиста и (или) деятельности средства массовой информации <…> при условии соблюдения требований законодательства Республики Казахстан по обеспечению прав и свобод человека и гражданина». В то же время Закон о СМИ, в статье 17 пункт 1, гласит: «Редакция, собственник интернет-ресурса обязаны соблюдать права на <…> обработку и защиту персональных данных в соответствии с законодательством Республики Казахстан». То есть эта оговорка в Законе о СМИ предполагает обязательное получение редакциями, собственниками интернет-ресурсов права на обработку персональных данных. Содержание этой статьи порождает коллизию между Законом о защите персональных данных и Законом о СМИ. Безусловно, защита персональных данных является основой неприкосновенности частной жизни. И в тоже время, нельзя забывать, что журналисты вправе обрабатывать персональные данные без получения согласия субъекта, если такая обработка не нарушит законные права и интересы человека.
3. В Законодательстве о деятельности СМИ и Кодексе Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» содержится много обобщающих формулировок. Например, понятия «пропаганда», «экстремизм», «рознь» и т.д.
Комитет ООН по правам человека в Заключительных замечаниях по второму периодическому докладу Казахстана выразил свою обеспокоенность в связи с тем, что «понятия «экстремизм», «разжигание социальной или классовой ненависти» и «религиозная ненависть или вражда» формулируются широко и что законодательство в отношении экстремизма используется для того, чтобы неправомерным образом ограничивать свободу религии, выражения своего мнения». То же самое можно сказать и о понятии «пропаганда» в обновленном Законе.
В примечании к статье 2 Закона указано, что под пропагандой в средствах массовой информации понимается распространение взглядов, фактов, аргументов и иной информации, в том числе намеренно искаженной, для формирования положительного общественного мнения о запрещенной законодательством Республики Казахстан информации и (или) побуждения к совершению противоправного действия или бездействию неограниченного круга лиц. Теперь СМИ рискуют столкнуться с привлечением к ответственности за пропаганду, даже если СМИ распространяет достоверную информацию. Такое толкование ведет к ограничению свободы выражения мнения и информации.
Про пользователей на интернет-ресурсах и сетевых изданиях. Статьей 17, пунктами 2, 3 с одной стороны, интернет-ресурсам разрешено редактировать информацию, размещаемую их пользователями на сайте, при условии сохранения их оригинального смысла и содержания. С другой стороны, интернет-сайты несут ответственность за распространение запрещенной информации, представленной в комментариях читателей. Это обязывает сетевые издания (или вообще все интернет ресурсы – в зависимости от того, как толковать этот спорный термин) перед допуском к публикации вести предварительную модерацию (анализ содержания) и редактирование всех онлайн площадок. СМИ должны сначала проанализировать публикацию или комментарий пользователя на предмет, нет ли в нем противозаконной информации, и только после этого публиковать материал. По сути, этим Законом введена самоцензура для сетевых СМИ.
— Отмечаются также и положительные изменения (расширение списка сообщений, которые освобождают журналистов, редакторов от ответственности в случае распространения сведений, не соответствующих действительности, сокращены основания для привлечения СМИ к административной ответственности). Имеют ли они практический смысл, на что следует обратить внимание по этим пунктам? Какие положительные изменения можно еще назвать с юридической точки зрения?
Законодатели обосновывали принятие поправок к Закону необходимостью упростить деятельность СМИ о получении необходимых сведений. В действительности получилось так, что нынешний Закон о СМИ включает нормы Закона о доступе к информации. Среди поставленных задач были:
1) предоставление средствам массовой информации официальной информации (в терминологии закона – «официальных сообщений») обладателями такой информации, а также порядок рассмотрения запросов на уточнение содержания официальной информации;
2) условия и порядок реализации права СМИ на запрос информации, не вошедшей в состав официальной информации;
3) условия работы уполномоченных лиц (подразделений) по взаимодействию со средствами массовой информации;
4) состав и сроки публикации СМИ обязательных сообщений.
В то же время, необходимо подчеркнуть, что не содержит обязанности обладателей информации предоставлять ее, оставляя за ними право предоставлять информацию в порядке реакции на полученный журналистский запрос.
Законодательство Республики Казахстан о средствах массовой информации, в отличие от Закона «О доступе к информации», не устанавливает принцип открытости органов государственной власти, не содержит требований к полному, своевременному (оперативному), регулярному и достоверному информированию средств массовой информации обладателями информации. А Закон «О доступе к информации» полностью исключает отношения с участием СМИ из предмета своего регулирования. Вот дословно: Статья 3, пункт 4 Закона «О доступе к информации»: «Действие настоящего Закона не распространяется на порядок предоставления информации средствам массовой информации, предусмотренный Законом Республики Казахстан «О средствах массовой информации»»
Еще одна норма также изменит принципы работы журналистов: это положение об использовании изображений фигурантов публикаций. До принятия Закона О СМИ права на изображение гражданина регулировались исключительно одной нормой, статьей 145 «Право на собственное изображение» Гражданского Кодекса Республики Казахстан. Эта норма предусматривает в качестве общего правила получение согласия лица на использование его изображения на фотографии или видео и содержит два исключения из этого правила: согласие не требуется, когда лицо позировало за плату, а также в иных случаях, предусмотренных действующим законодательством. Закон о СМИ в текущей версии не содержит каких-либо исключений из правила, установленного Гражданским Кодексом. Одновременно, он предоставляет журналистам право осуществлять фото и видео съемку. Пока не ясно как коррелировать положения Закона о СМИ и Гражданского кодекса. После принятия Закона о СМИ условия использования изображений стали более ясными (изменения внесли в статью 14 пункт 1-1 Закона о СМИ).
Журналисты будут вправе использовать изображение человека при подготовке и распространении информации, без его согласия, если:
а) если данное лицо присутствует или участвует в зрелищных культурно-массовых, социально значимых в области культуры, спортивно-массовых мероприятиях, собраниях, митингах, шествиях или демонстрациях и иных публичных мероприятиях;
б) если распространяемая информация содержит изображение лица и сведения, связанные со служебной и (или) публичной деятельностью данного лица, а также опубликована самим лицом, его законным представителем или уполномоченным лицом в источниках, доступ к которым не ограничен;
в) если использование изображаемого лица осуществляется в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения.
Также на работу журналистов существенно повлияют изменения в Законе, где говорится об освобождении от ответственности средств массовой информации.
Статья 26 Закона о СМИ дополнена новыми положениями, а также произведена модернизация прежних версий. Можно дать положительную оценку расширению оснований для освобождения СМИ от ответственности с точки зрения развития свободного оборота информации. Однако, существование целого ряда оговорок сужает пространство для свободной деятельности СМИ.
Так, согласно новой редакции Закона «Средство массовой информации, а равно его главный редактор (редактор), журналист не несут ответственности за распространение в средстве массовой информации сведений, не соответствующих действительности, если они, опубликуют информацию, ранее распространенную другими средствами массовой информации. Однако данный иммунитет будет применен при соблюдении трех условий:
1) СМИ, из которого произведено заимствование, постановлено на учет в порядке, установленном законом,
2) в материале приведена ссылка на источник заимствования,
3) информация не относится к категории запрещенной. Наличие статуса «учтенного» СМИ как прекурсор для получения имунитета от ответственности за распространение сведений несоответствующих действительности представляет собой дискриминацию изданий, которые не подлежат регистрации в соответствии со статьей 12 Закона о СМИ, а также иностранных СМИ, продукция которых легально распространяется на территории Республики Казахстан. Несмотря на то, что учет в отношении последних ведется, юридически они не могут рассматриваться как поставленные на учет в соответствии с положениями Закона о СМИ. То же самое касается тех интернет-ресурсов, постановка на учет которых осуществляется на добровольной основе. Помимо дискриминационного характера, данная норма, по сути ограничивает уровень свободы распространения информации в Республике Казахстан. Местные средства массовой информации не смогут свободно распространять информацию, опубликованную в иностранных СМИ, опасаясь наступления ответственности, тем самым, лишаясь конкурентного преимущества и ограничивая доступ граждан к информации. Критически отозваться можно и о втором условии освобождения от ответственности, которое возможно «за исключением распространения информации, запрещенной или иным образом ограниченной к распространению вступившими в законную силу судебными актами или законами Республики Казахстан». И тут получается возникает ответственность СМИ за процитированный материал? Вот такие хитрости заложены в обновленном Законе. Практически СМИ могут уйти от ответственности, если будут воспроизводить сведения, которые получили из ответа на запрос или из материалов уполномоченного должностного лица. Во всех указанных случаях СМИ не столкнутся с негативными последствиями при распространении сведений, вне зависимости от содержания таких сведений.
— Еще до принятия закона, обсуждались вопросы, связанные с тем, что новые изменения напротив сделают СМИ более уязвимыми для привлечения к ответственности, создадут препятствия для расследований. Изменилась ли ситуация с принятием финальной версии?
Я считаю, что некоторые нормы Закона о СМИ могут ограничивать пространство для свободного обмена информацией, свободы слова и выражения. Возьмем перечень нарушений, за которые может последовать прекращение или приостановление деятельности СМИ, он обширен. Например, основанием для приостановления деятельности может послужить нарушение статьи 10 пункта 6 Закона о СМИ: «Периодическое печатное издание, информационное агентство и сетевое издание подлежат переучету в случаях смены собственника или изменения его наименования, а также названия, языка издания либо материалов и сообщений, территории распространения, основной тематической направленности и периодичности выпуска». Комитет ООН по правам человека, в Заключительных замечаниях по второму периодическому докладу Казахстана по Международному пакту о гражданских и политических правах также выражал свою озабоченность «вмешательством в профессиональную деятельность журналистов и закрытием независимых газет и журналов, телеканалов и новостных сайтов из-за, <…>, незначительных нарушений». Принимая во внимание описанные замечания, а также исходя из содержания положений, приведенных выше оснований для прекращения деятельности СМИ, не могут рассматриваться как достаточно существенные для ограничения права на свободу выражения мнения. Все перечисленные нарушения не приводят к общественно опасным последствиям. Несмотря на это они включены в Закон. Вопрос «изменения тематической направленности» является крайне субъективным и в принципе непонятно, почему такое изменение должно требовать перерегистрации.
Запрет на публикацию материалов, пропагандирующих социальное, расовое, национальное, религиозное, сословное или родовое превосходство или «культ жестокости и насилия», содержащих пропаганду «терроризма» или «экстремизма» и запрет на «подрыв государственной безопасности»,- эти понятия размыты и могут легко использоваться в политически мотивированных процессах против.
Необоснованным является наказания за нарушение территориальности распространения СМИ. В нынешних условиях распространение печатных, а тем более интернет – ресурсов невозможно отследить и тем более контролировать территориальность их распространения. Такие нормы оставляют большой простор для различных злоупотреблений по отношению к СМИ.
— Если говорить в общем, то как принятие нового закона отразиться на цензуре, и почему он был принят именно сейчас? Имеют ли эти изменения корреляцию с теми поправками, которые вносились в закон в 2012 году?
Я думаю, что власти понимают, что без ограничения деятельности СМИ сложно осуществлять утрату доказательств о преступлениях высокопоставленных чиновников. Вспомните, как активно освещали Жанаозенские трагические события казахстанские журналисты. А теперь, когда особенно большой интерес у общественности вызывают высокопоставленные чиновники, которые приобрели значительное имуществ, злоупотребляя служебным положением, журналистские расследования стали стимулировать общественный контроль и привлекать внимание международного сообщества. Игнорировать такой процесс невозможно, потому что доказательства о причастности к коррупции и тяжким преступлениям, относящимся к преступлениям против человечности, возникает риск оказаться в Глобальном списке Магницкого, который предусматривает персональные санкции. Я думаю, что поэтому власти Казахстана, как и другие правительства стран Центральной Азии, ведут политику подавления гражданского общества и вводят тотальные ограничения доступа к достоверной информации.
Я наблюдала, как в Казахстане шли обсуждения законопроекта. Меня привлекали эксперты Международного Фонда защиты свободы слова «Адил соз», Международного казахстанского бюро по правам человека и многих других авторитетных правозащитных организаций, а также ведущих журналистов и юристов. В целом прозвучали очень важные комментарии. По-моему, в тот период было сделано все возможное, чтобы законодатели и уполномоченные должностные лица в исполнительной власти услышали тех, кому теперь заниматься профессиональной журналистикой по обновлённому закону. К сожалению, власти Казахстана игнорировали независимые экспертные оценки.
И теперь, анализируя Закон о СМИ Казахстана мы видим, что статус сетевых изданий не доработан. Кроме того, отдельные аспекты Закона возлагают на средства массовой информации обязанности по (само)цензуре. Большие возможности для разного толкования регулятивных норм в отношении сетевых изданий и интернет-ресурсов, и путаница в этих дефинициях опять же может стать источником злоупотреблений в отношении СМИ и ресурсов, базирующихся в интернете.
Закон вводит запрет на обширный перечень категорий информации (см. новую редакцию статьи 2 Закона о СМИ) и это ведет к существенному ограничению свободы выражения мнения. Средства массовой информации теперь вынуждены проверять сообщения официального характера на соответствие требованиям информационного законодательства. Это создаст существенные препятствия для свободного потока информации и сократит пространство для свободного обмена мнениями в обществе.
И в итоге, я не могу сказать, что СМИ Казахстана смогут в условиях существующего политического режима вести профессиональную деятельность без риска от преследований по политически мотивированным причинам.
