В конце ноября парламент принял трехлетний республиканский бюджет (на 2020–2024 годы). Неопределенность перспектив в бюджетной сфере из-за пандемии COVID-19 исключительно высока. Но все же главный финансовый документ страны – единственный финансовый план правительства, который определяет денежные притоки и оттоки в среднесрочной перспективе, а его разбор помогает бизнесу принимать решения.
Проанализировав очередной бюджетный план, Kursiv Research пришел к двум выводам. Первый – правительство РК запланировало бюджетную консолидацию, которая стартует в 2023 году. Среди преимуществ этой политики следует выделить восстановление устойчивости бюджета, уменьшение государственного вмешательства в экономику и снижение прироста госдолга. Недостатки бюджетной консолидации, особенно для экономики, которая сильно зависит от государственных расходов, в том, что слишком энергичный пересмотр расходов приведет к замедлению роста ВВП. Жесткая фискальная политика может ухудшить ожидания бизнеса и домохозяйств, которые начнут меньше инвестировать и потреблять.
Второй вывод – растут расходы на обслуживание долга. Что вынуждает государство проводить бюджетные маневры, перенаправляя денежные потоки с поддержки экономики на обеспечение социальных обязательств. И это выглядит рационально с точки зрения власти, поскольку социальная повестка является ключевым для предшествующего президентским выборам 2023 года и выборного 2024 года.
Год консолидации
Расходы РБ вырастут незначительно в 2022 году (+4,9%) и сократятся в 2023 году (–0,7%). Планы правительства свидетельствуют о пересмотре бюджетных расходов, возросших в кризис. Бюджетная консолидация намечена и на 2024 год, поскольку номинальный рост расходов меньше (на уровне 3%), чем номинальный прирост доходов (4,2%).
.jpg)
В предстоящем году пересмотр расходов затронет все основные сферы, кроме образования, соцобеспечения и обороны. На соцпомощь и соцобеспечение в следующем году планируется направить 4,1 трлн тенге. Выполнить социальные обязательства государству поможет Нацфонд РК: в 2022 году вся сумма гарантированного трансферта (2,4 трлн тенге) пойдет на выплату солидарной и базовой пенсии. Впрочем, за счет «фонда будущих поколений», как любил позиционировать Нацфонд Елбасы Нурсултан Назарбаев, будет выплачена часть пенсий и в следующие два года. Общий размер гарантированного трансферта в этот период составит 4,2 трлн тенге, из которых 99,5% будут направлены на выплату солидарной, а 0,5% – базовой пенсии.
Расходы на соцпомощь и соцобеспечение, являясь самой крупной затратной статьей РБ, в 2022-м вырастут на 3,7%, если сравнивать с оценочным уровнем текущего года. В последующие два года средний темп прироста ускорится до 7,2%, а в структуре общих затрат РБ доля этих расходов достигнет 29,7% (оценочный уровень текущего года – 26,7%).
Сфера образования получит почти 1,9 трлн тенге (+35,8%). Значительный прирост также запланирован на 2023 год (+31,5%). И с умеренным темпом прироста в 2024 году (+4,3%) затраты на образование через три года станут вторыми по величине в расходной части бюджета. 
Пандемия COVID-19 обострила неравенство и выявила проблемы в доступе к качественному образованию. Поэтому, чтобы наверстать потери от закрытия школ и улучшить защищенность социально уязвимых групп, выбранная правительством тактика по расширению расходов на социальные нужды и образование выглядит вполне объяснимо.
Ощутимое снижение намечено в номинальном объеме трат на здравоохранение: 1,8 трлн тенге в 2022 году, что меньше предыдущего на 10,7%. Расходы на систему здравоохранения по очевидным причинам росли в 2020–2021 годах, поэтому такое снижение не должно стать драматичным. Но все-таки это решение, мягко говоря, смотрится неоднозначным: сохраняется неопределенность по поводу появления новых штаммов коронавируса, которые могут оказаться слабо восприимчивыми к доступным вакцинам. И тут недофинансированность здравоохранения может обернуться ощутимыми потерями и ограничениями бизнеса.
На днях, например, появился новый штамм – «омикрон», и хотя ВОЗ оценивает общий риск как высокий, еще не до конца изучена скорость распространения и устойчивость перед существующими вакцинами. С одной стороны, бюджет верстался летом текущего года (законопроект был представлен для публичного обсуждения в середине августа), когда на планете бушевал штамм «дельта», агрессивность которого была выше других. С другой – правительственные финансисты не могут закладывать риск неопределенности в расходах, направленных на финансирование конкретных мероприятий. Но в случае реализации пессимистического сценария казахстанское правительство, как это обычно бывает, всегда может воспользоваться деньгами Нацфонда РК.
Траты по другим статьям РБ (кроме обороны и прочих расходов) в 2022 году заметно сократятся, например, промышленность и строительство на 33,1%, сельское хозяйство – на 25,9% и ЖКХ – на 24,8%.
Но существенная ревизия расходов запланирована на 2023 год. По семи направлениям ожидается значительное снижение: ЖКХ (–77,1%), промышленность и строительство (–73,1%), ТЭК (–52,1%), транспорт и коммуникации (–51,9%), сельское хозяйство (–49,5%), прочие расходы (–39,1%) и культура (–31,8%). В абсолютных значениях экономия на 1,1 трлн тенге. Причем чувствительное сокращение испытают такие сферы, как транспорт и коммуникации (326 млрд тенге), ЖКХ (234 млрд тенге) и сельское хозяйство (145 млрд тенге).
Уверенный оптимизм в помощь
Бюджетная консолидация помимо сокращения расходов предполагает наращивание доходов. Цель – сократить дефицит, которым хронически страдает республиканский бюджет в последние годы и который резко подскочил в пандемию – с 1,3 трлн тенге в 2019-м до 2,2 трлн тенге по результатам прошлого года.
Доходная часть республиканского бюджета в 2022 году вырастет на 3,6%. Но в структуре доходов ожидаются заметные сдвиги. Например, в минувшем году налоги сформировали 46,7% республиканского бюджета, на долю трансфертов из Нацфонда РК пришлось 40%. В предстоящем году вклад налоговых поступлений заметно возрастет (69,4%), а роль трансфертов из Нацфонда РК сократится и составит 23%. Аналогичная картина ожидается в 2023–2024 годах.
Объем налогов в 2022 году увеличится чуть более чем на 1,5 трлн тенге по сравнению с оценкой текущего года – оценка авторов пояснительной записки к законопроекту «О республиканском бюджете на 2022–2024 годы». Уверенное восстановление экономики и улучшение налогового администрирования, как полагают авторы документа, станут причинами внушительного роста налогов. За счет восстановления экономики (рост номинального ВВП на 8,4%) поступление налогов, по их оценке, вырастет на 714 млрд тенге. Улучшение налогового и таможенного администрирования, в свою очередь, принесет казне еще больше денег – 726 млрд тенге.
Впрочем, оптимизм государственных планировщиков – слабый аргумент в экономический кризис, который вызван пандемией COVID-19 и главной особенностью которого является неопределенность. Дополнительных источников взрывного роста налоговых поступлений не предвидится. Разве что с начала следующего года стартует администрирование так называемого налога на Google, который подразумевает, что иностранные компании, которые не являются резидентами нашей республики, но импортируют свои товары и услуги в РК, начнут платить НДС. Летом прошлого года в миннацэкономики оценивали потенциальные поступления от иностранных интернет-компаний примерно в 2 млрд тенге в год.
Пандемия обострила проблему неравенства, о чем рассуждают экономисты с мировым именем. На этом фоне дискуссии о введении налога на роскошь из левой повестки перемещаются в мейнстрим. Например, Международный валютный фонд (МВФ) в «Бюджетном вестнике» за апрель 2021 года рекомендует странам с развитой экономикой повысить прогрессивность налогообложения доходов, в большей степени опираться на налоги на наследование и дарение; также организация не исключает налог на сверхприбыль корпораций и на богатство.
Несмотря на то что Казахстан не входит в группу развитых стран, мы не остались в стороне от мировых дискуссий. В конце ноября 2021 года сенатор Мурат Бактиярулы, обратив внимание на увеличение разрыва между богатыми и бедными, предложил правительству ввести налог на роскошь. Вице-министр финансов Марат Султангазиев заверил, что правительство прорабатывает эту опцию. Каких-либо расчетов по поводу потенциальных поступлений от налога на роскошь в открытом доступе нет.
Дорогой долг
Предполагается, что консолидация бюджета принесет плоды в 2023 году – тогда дефицит бюджета сократится до 2,7% к ВВП. Напомним, дефицит бюджета подскочил в 2020 году до 2,2% к ВВП (в предыдущем году он был на уровне 1,3%). Дефицит, по оценке правительства, продолжит расти по итогам текущего года, а в следующем достигнет 2,9% к ВВП.
С ростом дефицита, который покрывается за счет заимствований, наблюдается увеличение расходов на обслуживание долга. Так, в 2020 году – первый пандемический год – из республиканской казны на это направление было израсходовано 763 млрд тенге. В структуре расходов его вес составил 5,6%.
И это не предел. Поскольку расходы на обслуживание будут стабильно расти в 2022–2024 годах как в абсолютных, так и в относительных значениях.
Например, в 2022 году планируется затратить 1,2 трлн тенге, а уже в 2024-м – 1,5 трлн тенге. Причем в затратной части РБ доля расходов на обслуживание долга в 2022-м составит 7,8%, в 2024-м – 9,5%. И это будет на 2,9 процентных пункта больше совокупных затрат по семи направлениям, среди которых ЖКХ, промышленность и строительство, ТЭК, транспорт и коммуникации, сельское хозяйство, культура и прочие расходы.
Расходы на обслуживание долга растут не только из-за растущего дефицита бюджета. Дорожает стоимость заимствования.
«Финансирование дефицита республиканского бюджета будет осуществляться преимущественно за счет средств внутреннего рынка на рыночных условиях – процентная ставка варьируется от 9–11% в зависимости от сроков погашения», – указано в пояснительной записке.
Согласно нацбанковской статистике, ставки по МЕУКАМ (государственные долгосрочные казначейские обязательства со сроком обращения свыше 5 лет) на первичном рынке ГЦБ в допандемический 2019-й составляли 8,68%, а уже в 2021-м верхняя граница доходила до 10,55%.
Социалка важнее экономики
В классической модели рост госрасходов увеличивает совокупный спрос. В случае РК сокращение госрасходов и бюджетные маневры, когда одни расходы увеличиваются за счет других, потенциально могут сокращать совокупный спрос начиная с 2023 года.
Но состояние экономики зависит не только от того, сколько потратит государство, но и от того, как оно расходует свои ресурсы. Формирование государственного основного капитала является одним из способов, которым бюджетная политика влияет на макроэкономику – общепринятый экономический принцип.
В опубликованном законопроекте «О республиканском бюджете на 2022–2024 годы» затраты РБ классифицируются как текущие расходы и расходы на развитие. Первая группа расходов закономерно значительно больше второй, поскольку казна имеет много целей помимо макроэкономической стабилизации: поддержание нацбезопасности, социальные обязательства, обеспечение базовых госуслуг (образование и медицина). В 2022 году совокупный объем расходов РБ, классифицированных как текущие и на развитие, составляет 15,9 трлн тенге. Из них доля текущих расходов составляет 93,4% (или 14,9 трлн тенге), расходов на развитие – 6,6% (чуть больше 1 трлн тенге).
Объем «бюджета развития» будет сокращаться в 2023 и 2024 годах. На 2023 год расходы на развитие (инвестиции в основной капитал, поддержка бизнеса) запланированы в размере 434,8 млрд тенге, или 2,8%. В 2024 году объем государственных капиталовложений сократится до 173,5 млрд тенге, или 1,1%.
В 2022 году топ-5 подпрограмм по объему затрат выглядит так: 109 млрд тенге – на развитие системы водоснабжения и водоотведения, 81 млрд тенге – на развитие автомобильных дорог республиканского значения, 67 млрд тенге – на развитие системы водоснабжения и водоотведения в сельских населенных пунктах, 64 млрд тенге – на развитие и обустройство инженерно-коммуникационной инфраструктуры и 56 млрд тенге – на развитие транспортной инфраструктуры.
Для сравнения: в 2024 году величина самой крупной подпрограммы на развитие составит 43 млрд тенге, и эти деньги пойдут на строительство автомобильных дорог республиканского значения.
Другой интересный для национального бизнеса разрез расходов РБ – по направлениям общенациональных приоритетов. В феврале 2021 года президентским указом были утверждены 10 приоритетов, которые распределены в три блока. Первое направление звучит как «Благополучие граждан» и включает в себя следующие приоритеты: справедливая социальная политика, доступная и эффективная система здравоохранения, качественное образование.
Вторым направлением является «Качество институтов»; приоритеты, которые вошли в этот блок: справедливое и эффективное государство на защите интересов граждан, новая модель государственного управления, культивирование ценностей патриотизма, укрепление национальной безопасности.
Наконец, третье направление – «Сильная экономика», приоритеты: построение диверсифицированной и инновационной экономики, активное развитие экономической и торговой дипломатии, сбалансированное территориальное развитие.
В рамках президентского указа расходы РБ в новой редакции сгруппированы по этим приоритетам. На финансирование направления «Сильная экономика» в 2022 году будет израсходовано 4,4 трлн тенге, в 2024 году величина сократится почти до 3 трлн тенге. Эти деньги пойдут на финансирование направления «Благополучие граждан», которое в 2024 году достигнет 9,4 трлн тенге с 7,7 трлн тенге в 2022 году.
На фоне незначительного роста общего объема расходов РБ за эти три года получается, что правительство перераспределяет ресурсы с направления «Сильная экономика» на «Благополучие граждан». Такой бюджетный маневр на фоне консолидации можно объяснить тем, что в 2024 году наступят конституционные сроки президентских выборов.
