Какая промышленная политика нужна Казахстану

Цель повысить уровень благосостояния населения, которую ставят в Акорде, напрямую связана с задачей реализации эффективной промышленной политики. Несмотря на весь скепсис, который накопился в обществе в отношении казахстанской индустриализации, такая политика стране необходима.

В ловушке или рядом

Ключевую краткосрочную цель экономического развития страны президент РК Касым-Жомарт Токаев видит в восстановлении экономического роста и повышении доходов населения. Но и перенося политику правительства на длинный трек, эти цели остаются актуальными: Казахстан должен расти умеренно высокими темпами, опережающими среднемировые (в прогнозе Минэкономики на 2022–2026 годы темпы роста ВВП находятся в диапазоне 3,9–5,3%), а также обеспечивать поступательный рост реальных доходов населения. Основной помехой для реализации этих целей может быть очередное замедление экономического роста, которое уже фиксировалось в 2009-м, а затем в 2015–2016 годах на фоне низких цен на нефть и металлы, а также уровня добычи углеводородов. Показатель номинального ВВП на душу населения с 2014 года не поднимается выше $10 тыс. вне зависимости от уровня цен на нефть.

И хотя у Казахстана впереди около пяти лет роста объемов добычи нефти, за которым возможен и рост уровня подушевого ВВП, уже понятно, что без нефтяного стимула национальная экономика надолго застрянет в пределах «верхнего среднего уровня дохода» по методологии Всемирного банка (ВБ). Эта ситуация очень похожа на то, что экономисты Рикардо Хаусманн и Дэни Родрик в своих работах называют «ловушкой среднего дохода». Причина попадания в ловушку – исчерпание традиционных факторов роста, таких как активная урбанизация или расширение добычи природных ресурсов.

В последние 10 лет в РК можно было зафиксировать отдельные черты «ловушки среднего дохода». В 2011–2020 годах темпы экономического роста РК замедлились по отношению к 2001–2010 годам со средних 8,3% в год до 3,5% (мировые темпы роста замедлились с 3,0 до 2,4%).

Сокращался и был явно недостаточным для высоких темпов роста объем инвестиций в основной капитал. Валовое накопление основного капитала в РК в минувшем десятилетии (2011–2020 годы), по данным ВБ, было на уровне 26% – это примерно столько же, сколько у переживающей близкие к нулевым темпам роста Японии (25%), тогда как у прошедшей большую часть быстрой индустриализации Кореи – 31%, а у продолжающего наращивать промышленную мощь Китая – 44%.

Несмотря на определенные успехи диверсификации экономики, Казахстан не смог существенно повысить ее сложность: если в 2011 году страна занимала 109-е место в Economic Complexity Index, то в 2020-м (самый поздний рейтинг) – 78-е.

Изменение структуры экспорта за 10 лет также произошло незначительное: если в 2011 году на три укрупненные группировки товаров (продукция топливно-энергетического комплекса (группа 27), металлы и изделия из них (группы 72–83), а также прочие минеральные продукты (группы 25, 26) приходилось 91,0% экспорта, то в 2021-м – 83,5%.

Медленный рост производительности труда – в среднем на 3,2% в год в тенговом выражении – приводит к замедлению роста реальных зарплат до 2,8% в год. При этом в долларовом выражении в 2011–2020 годы средняя зарплата в Казахстане сократилась на 16% из-за серии девальваций национальной валюты, вызванных снижением цен на нефть.

Выход из «ловушки среднего дохода» предполагает приверженность двум взаимодополняющим стратегиям. Первая – институциональные реформы, включающие судебную реформу, а также расширение политической конкуренции. Вторая – активная промышленная политика.

С импорта на экспорт

По определению UNCTAD, промышленная политика – согласованные и сознательные усилия со стороны правительства для поощрения конкретной отрасли, основывающиеся на широком спектре политических инструментов.

Профессор Гарвардского университета, экономист Дэни Родрик называет промполитикой такую государственную политику, которая способствует структурным изменениям в стране, вызванным целенаправленным переводом ресурсов из традиционных видов деятельности в новые.

Последовательная реализация промышленной политики в случае успеха позволяет повысить производительность труда в среднем по экономике и создать базу для появления как группы кооперирующих предприятий, способных осуществлять инновационную деятельность, так и класса потребителей продуктов с высокой добавленной стоимостью.

Отдельные элементы промполитики использовали на ранней стадии индустриализации даже такие нынешние пропоненты свободной торговли, как США, Канада и Япония. В список мер входили системная протекционистская политика (ограничения во внешней торговле, финансовые и фискальные рычаги поддержки местных производителей), политика импортозамещения (в результате во многих странах появились поощряемые государством монополии).

Более поздние примеры индустриализаций – так называемых азиатских тигров – совмещали политику импортозамещения с ориентацией на экспорт и включали развитие отечественного машиностроения с расширением номенклатуры промышленных отраслей, выбор промышленной специализации и создание институтов развития.

Главными инструментами правительств в рамках импортозамещения стимулировали через тарифные и нетарифные меры защиты, лицензирование, программы локального содержания. Стимулирование экспорта включает налоговые послабления производителям в специальных экономических зонах (а также работающих по специальным инвестиционным контрактам), субсидии и гранты на научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки, экологические программы, субсидирование кредитов компаниям из приоритетных секторов экономики, экспортное кредитование и страхование.

В общем виде политики индустриализации (за исключением китайской) в Юго-Восточной Азии проходили три этапа – импортозамещение, экспортоориентированность и либерализацию.

Анализ подходов к промполитике тех стран и юрисдикций Юго-Восточной Азии, которым удалось добиться наиболее выдающихся успехов (перешедших в группу стран с высоким уровнем дохода), таких как Южная Корея, Сингапур, Гонконг и китайская провинция Тайвань, показывает, что эти экономики достаточно быстро по историческим меркам переходили к политике стимулирования экспорта. Наиболее ярко это было выражено в Корее, где правительство поддерживало компании в обмен на выполнение обязательств по экспорту: при условии достижения поставленных властями целей по экспорту субсидировались ставки компаний по кредитам. При этом Корея продолжает поддерживать достаточно высокие по меркам развитых стран импортные тарифы: например, импорт авто происходит по ставке 8%, тогда как в США, Японию и Германию машину из Кореи можно ввезти по ставке 0%.

Напротив, наименее успешные страны региона – Малайзия, Таиланд, Индонезия – длительный период делали ставку на политику импортозамещения, а к экспортной ориентированности промполитики стран либо не перешли, либо перешли достаточно поздно.

В режиме сборки

Контуры промышленной политики по образцу «азиатских тигров» просматриваются и в наборе мер государственной политики в РК.

Как и в Корее, в Казахстане в 2001–2007 годы были созданы институты развития – Банк развития Казахстана (2001) – для поддержки крупных индустриальных проектов, Инвестфонд Казахстана (2003) – для участия в капитале проектов, связанных с диверсификацией экономики, Национальный инновационный фонд (2003) – для поддержки инновационной активности предприятий, Kaznex Invest (2003) – для продвижения экспорта, «КазЭкспортГарант» (2004) – для страхования экспортных сделок, Kazyna Capital Management (2007) – для финансирования фондов прямых инвестиций с акцентом на несырьевые сектора экономики.

В 2003 году была принята стратегия индустриально-инновационного развития РК до 2015 года, в которой были сформулированы направления и приоритеты национальной промполитики. Авторы документа делали упор на развитие экспортно ориентированных несырьевых производств. В 2010-м формат госпланирования промполитики изменился: вместо стратегии на 10 и более лет была принята пятилетняя Госпрограмма форсированного индустриально-инновационного развития (ГПФИИР на 2010–2014 годы), которую наследовала такая же пятилетняя программа на 2015– 2019 годы, а затем шестилетняя на 2020–2025 годы. Параллельно с ГПФИИР действовали меры развития местного содержания в закупках недропользователей, выражавшиеся в обязательной отчетности по местному содержанию и таргетировании доли местных товаров, работ и услуг, применяемых в горнодобывающем секторе.

Важнейшим инструментом пятилеток ИИР была так называемая карта индустриализации – свод всех приоритетных проектов, реализация которых отслеживалась на центральном и местном уровне, под выполнение которых объединялись усилия и ресурсы институтов развития, центра и региональных властей со всем доступным им арсеналом мер, включая налоговые стимулы, субсидированные кредиты, подготовленные для строительства предприятий индустриальные площадки.

В 2015-м правительство РК впервые прибегло к стимулированию не со стороны предложения (производителей), а со стороны спроса, запустив программу льготного автокредитования (для населения) и лизинга (для бизнеса) на приобретение казахстанских авто, также по программе финансировался лизинг продукции отечественных вагоностроительных предприятий.

Были у казахстанской промполитики и существенные недостатки. При единстве цели она была непоследовательной на уровне задач и приоритетов. Объектами госполитики были то отдельные крупные предприятия («30 корпоративных лидеров»), то несколько отраслей (ГПФИИР), то приоритетные группы компаний (ГПИИР на 2020–2025 годы).

Если в стратегии 2003 года список приоритетных секторов насчитывал семь укрупненных отраслей, то в 2010 году этот список расширился до 14 за счет фрагментации старых и добавления новых направлений, в программе 2015 года приоритетных секторов стало восемь, а в документе 2020 года их нет вовсе. Фокус в программах постоянно перемещался с отраслей, в которых у нас есть сравнительные преимущества благодаря высокой ресурсной базе (сельское хозяйство, нефтегаз, ГМК) на инновационные (машиностроение, IT) или на отрасли с высоким потенциалом импортозамещения (стройиндустрия, пищепром, фарма).

Непоследовательной была протекционистская политика: в период запуска 12-летней индустриальной стратегии средний импортный тариф РК составлял 6,7%, после присоединения к Таможенному союзу (впоследствии выросшему в ЕАЭС) в 2011 году он вырос до 11,1%, а затем, после присоединения к ВТО в 2015 году, сократился до 6,5%. Правительство и ФНБ «Самрук-Казына» то уходили, то возвращались к политике импортозамещения: в 2018-м по линии Нацбанка и кабмина была запущена программа «Экономика простых вещей», а ФНБ начал реализацию корпоративной программы импортозамещения в интересах своих поставщиков.

До 2021–2022 годов в РК не применялись негативные стимулы вроде обязательств по экспорту для получателей господдержки (норма содержится во вступившем в действие с этого года законе о промполитике) и ответственности за невыполнение соглашений о промышленной сборке.

Сравнительные показатели РК свидетельствуют, что итогом проводимой индустриальной политики не стал ни резкий рост производительности труда (хотя Казахстан показал лучшие результаты, чем в среднем по группе стран с высоким средним уровнем дохода), ни увеличение доли средне- и высокотехнологичных продуктов в экспорте (38% по итогам 2020-го, тогда как в 1995-м – 43%; для сравнения: у Вьетнама в 1995–2020 эта доля выросла с 16 до 54%, у Словакии – с 38 до 73%).

Следуя рекомендациям

До успеха «азиатских тигров» промышленная политика считалась чем-то недопустимым, поскольку доминирующим взглядом у экономистов была доктрина laissez-faire, по которой государству следует ограничиваться минимальным вмешательством. В докладе МВФ «Возвращение политики, которую лучше не называть по имени» (The Return of the Policy That Shall Not Be Named: Principles of Industrial Policy; IMF Working Paper, 2019) эксперты международного института Реда Чериф и Фуад Хасанов доказывают, что промполитика может быть эффективной.

Однако у той промполитики, о которой пишут экономисты МВФ – они называют ее политикой технологий и инноваций (Technology and Innovation Policy – TIP, также True Industrial Policy), есть важные отличительные черты, связанные со стимулами, которые создает государство своим участием. Успешная промполитика, уверены Чериф и Хасанов, предполагает государственное вмешательство лишь для устранения провалов рынка, которое стимулирует локальных производителей повышать технологическую сложность производств, зачастую выходя за рамки тех отраслей, где у страны есть сравнительные преимущества. Важный фактор успеха – ориентация на экспорт, но не на замещение импорта, чтобы не создавать когорту предприятий, не заинтересованных в развитии. Третий принцип – создание жестких конкурентных условий как на внешнем, так и на внутреннем рынке, обеспечивая при этом подотчетность компаний – получателей господдержки.

В этой логике казахстанским властям следует поощрять развитие отраслей, где сравнительные преимущества местных производителей потенциально высоки (вроде нефтехимии и пищепрома), но таргетировать поддержку высокотехнологичных отраслей, позволяющих повысить технологическую сложность экономики, в том числе машиностроения (транспортного и электрического, а также выпуск промышленных машин), химической и фармацевтической промышленности, оборонной промышленности.

Оптимальный путь поддержки – как местных автопроизводителей, так и трансформаторных и фармацевтических заводов – состоит в использовании позитивных стимулов в виде налоговых стимулов, субсидированных кредитах и экспортной поддержки, а также негативных стимулов, если эти предприятия не выполняют обязательства по экспорту и наращиванию уровня технологической сложности.

Отказ от поддержки несырьевых производств просто отбросит страну еще дальше от уровня развитых стран.

Конечно, для качественного регулирования этого процесса правительству потребуется достаточное количество квалифицированных и последовательных технократов. Однако это уже совсем другая проблема.