Правительство РК представило значения цены отсечения, которые будут использоваться в одном из двух главных бюджетных правил и повлияют на размер гарантированного трансферта из Нацфонда РК в госбюджет в 2023–2025 годы. Это должно остановить сокращение активов НФ, которые по итогам минувшего июня оказались на 10-летнем минимуме.
В середине июля на публичное рассмотрение поступила первая версия проекта закона РК «О гарантированном трансферте из Национального фонда Республики Казахстан на 2023–2025 годы». Обсуждение законопроекта продлится до 26 июля.
Пиши, сокращай
Цена отсечения – это расчетный показатель мировой цены на нефть, используемый для расчета максимально возможного объема гарантированного трансферта из НФ. Фиксация конкретных значений цены отсечения – конечное звено цепи изменений бюджетной политики РК, призванных поставить бюджетные расходы в зависимость от объективных показателей, а не волюнтаризма политического руководства страны в конкретный период времени.
Активно к внедрению контрциклических бюджетных правил казахстанское правительство подошло еще в конце минувшего года, когда они были сформулированы в рамках очередной концепции управления госфинансами до 2030 года. В прошлом декабре концепция была одобрена, в этом году создаются подзаконные нормы: в марте приняты правила определения цены отсечения, в ближайшее время будут приняты поправки в бюджет, фиксирующие значение цены отсечения на ближайшие три года, начиная с 2023 года, когда бюджетные правила вступят в силу.
Бюджетное правило, инструментом которого стала цена отсечения, должно обеспечить выполнение президентского поручения, которое Касым-Жомарт Токаев повторял несколько раз, последний – в мае. «Трансферты из Нацфонда достигли 4,8 трлн тенге в 2020 году и 4,5 трлн тенге – в 2021-м. В этом году правительство запросило еще 4,6 трлн тенге. Это очень большие средства. Республиканский бюджет не должен опираться на использование средств Нацфонда. Следует постепенно сокращать трансферты», – подчеркнул президент на совещании, где разбирали отчет о деятельности Национального банка РК за 2021 год.
Цена отсечения рассчитывается по формуле из среднеквартальных цен за несколько периодов с корректировкой на объемы добычи. Механизм действия инструмента состоит в следующем: цена отсечения помогает зафиксировать такой объем гарантированного трансферта из Нацфонда в бюджет, который не будет превышать объема поступлений в фонд. При увеличении объемов добычи цена отсечения должна корректироваться к снижению. Это позволит правительству выполнить две цели – остановить истощение Нацфонда, а также не раздувать ненефтяной дефицит бюджета.
В опубликованном на уходящей неделе законопроекте бюджета указаны следующие значения цены отсечения: в 2023-м это $48,9 за баррель, в 2024-м – $42,2, в 2025-м – $40,3. Учитывая прогнозные цены нефти Brent, которые представляет в июньском обзоре мировой экономики Всемирный банк, и дисконт в размере 20% от цены Brent, с которым торгуется казахстанская нефть, предложенные значения цены отсечения примерно на треть ниже прогнозируемых цен на отечественное черное золото.
При данных значениях цены отсечения гарантированный трансферт из НФ составит соответственно 2,2 трлн в 2023 году, 2,0 трлн – в 2024-м и 1,9 трлн – в 2025-м. Это позволит сократить долю этой части нефтяных поступлений (другие нефтяные деньги в госбюджете – экспортная таможенная пошлина и целевой трансферт) в структуре расходной части бюджета с 4,4% ВВП в 2022 году до 1,7% ВВП в 2025 году.
В законопроект заложены и расчеты поступлений в Нацфонд с учетом данных значений цены отсечения: в следующем году НФ пополнится на 2,25 трлн тенге, в 2024-м – на 2,03 трлн, в 2025-м – на 1,96 трлн.
Нестрого запрещено
Внедрение бюджетных правил – позитивный шаг на пути более предсказуемого формирования государственного бюджета РК. Однако в отношении казахстанской практики этого процесса следует сделать несколько замечаний и уточнений.
Первое из них – нынешний казахстанский формат бюджетного правила в точности совпадает с ранее обнародованными планами правительства и поручением президента сокращать расходы НФ, активы которого по итогам июня 2022 года опустились до отметки $51,9 млрд. Последний раз столь низкие значения фиксировались ровно 10 лет назад, в июне 2012 года, но тогда тренд был позитивным. В приоритете правительства –выполнение президентского поручения; привязки к возможным изменениям в макроэкономике не наблюдается.
Второе замечание – заявленные цены отсечения позволяют правительству изымать из Нацфонда почти такой же объем средств, который туда будет поступать. То есть правительство планирует по максимуму отрабатывать этот ресурс. Таким образом, высока вероятность, что казахстанский суверенный фонд длительный период будет работать «в ноль», если не учитывать инвестиционную доходность и переоценку активов. Правда, бюджетное правило не учитывает возможные целевые трансферты, к которым правительство может прибегнуть в случае усиления кризисных тенденций или при реализации очередной инфраструктурной программы.
Третье – опыт планирования и реализации гарантированных трансфертов показывает, что трехлетние планы почти никогда не выполнялись. Планирование строилось исходя из того, что размер гарантированного трансферта будет стабилен или начнет снижаться, но по факту корректировки вносились в основном в сторону увеличения объема изъятий из суверенного фонда. Происходило это как по объективным, так и по субъективным причинам.
Грядущее внедрение бюджетного правила пока не изменило главного – отношения властей страны к Нацфонду и госрасходам в целом. Постоянные корректировки в трехлетний бюджет, вызвавшие критику Счетного комитета, происходят не столько из-за появления новых объективных вводных, сколько из-за корректировок государственных расходов, которые могут быть увеличены по любым политическим причинам, в том числе недостаточно обоснованным. Поскольку более доступного и эффективного инструмента, чем средства НФ, правительству трудно представить, соблазн использовать эти средства велик. В системе без политической конкуренции правительство легко этого добивалось. Примечательно, что могли меняться команды чиновников, однако подход к нефтяным доходам оставался неизменным – в логике мягких бюджетных ограничений.
Такая практика и приводила к тому, что средства суверенного фонда нередко использовались совсем не так, как задумывалось, выступая средством проциклической политики. Другими словами, ими раскочегаривали экономику, которая и без того двигалась на скорости, близкой к потенциальной или выше нее.
После 2023 года с принятием бюджетных правил ситуация должна измениться. Однако, как мы видим, первое бюджетное правило изменения на 100% не гарантирует. В качестве сдерживающей меры здесь могло бы выступить второе бюджетное правило, которое устанавливает прямое ограничение на темпы роста планируемых расходов республиканского бюджета на уровне не выше среднего реального роста ВВП за предыдущие 10 лет, увеличенного на цель по инфляции. Это правило включено в Бюджетный кодекс, однако подзаконного акта, регламентирующего расчет этого значения, автор материала в открытом доступе не нашел.
Избавляются и машут
Опыт применения бюджетного правила казахстанскими властями был воспринят в том числе из РФ, где этот механизм действует с 2004 года, в действующем формате – с применением цены отсечения для нефтяных доходов в $40 за баррель – с 2017 года. При цене выше этого значения Минфин РФ покупает валюту, формируя резерв Фонда национального благосостояния (ФНБ), при цене ниже – продает валюту из ФНБ.
Вторая часть правила – формула определения совокупных расходов бюджета, которая состоит из следующих слагаемых: базовые нефтегазовые доходы (если фактические доходы сектора оказываются ниже базовых, то дефицит восполняется из ФНБ), ненефтегазовые доходы, обслуживание долга и финансирование инфраструктуры на 0,5% ВВП.
В марте этого года, после введения нового пакета санкций и заморозки части международных резервов в РФ, решено было отказаться от этой схемы.
Официально действие бюджетного правила приостановлено на год. Де-факто правительство РФ разрабатывает новую конструкцию бюджетных правил, которые бы, с одной стороны, обеспечивали макрофискальную стабильность, с другой – позволяли наращивать темпы роста российской экономики в новых условиях. Президент РФ Владимир Путин поручил правительству продумать новые правила до конца этого июля в рамках подготовки проектов федерального бюджета на 2023 и 2024–2025 годы.
Контуры новой конструкции впервые в начале июня обрисовал министр финансов Антон Силуанов: правительство откажется от цены отсечения, а при расчете расходов будет ориентироваться на средние по трехлетней ретроспективе нефтегазовые доходы, а в ФНБ – направлять рубли. Позже «Коммерсант» сообщил, что в правило заведут такие показатели, как объем добычи и экспорта нефти, а в предельный уровень расходов федерального бюджета включат также бюджетные кредиты, которыми финансируют проекты госкомпаний. По словам Силуанова, это «позволит в будущем избежать соблазна увеличивать квазибюджетные операции».
