Kursiv Research провел диагностику импортных потоков и сделал вывод: скромные «теневые» показатели не являются признаком хорошего здоровья системы лекарственных поставок. Организм, по-видимому, просто недообследован.
Kursiv Research оценил долю контрафактных препаратов в Казахстане на основе информации от госорганов и анализа зеркальной таможенной статистики. Результаты указывают, что представление о 10–12% контрафактных лекарств в РК, транслируемое чиновниками последние десять лет, – это излишне оптимистичная оценка.
Группа риска
Лекарственные средства для оценки масштабов контрафактного оборота в РК выбраны неслучайно. По мнению экономистов Всемирного банка, фармацевтическая система – одна из самых уязвимых для коррупции и мошенничества. Причины: в секторе крутятся колоссальные деньги, здесь высокая степень госрегулирования, которая повышает коррупционные риски, и сложная цепочка поставок, где от производителя до потребителя могут стоять до 30 участников. Количество участников и то, что потребитель не может отличить подделку от качественного препарата, создает высокий риск для проникновения в страну контрафакта.
В исследовании под контрафактными препаратами подразумеваются как подделки, так и подлинная продукция, которая оказалась на рынке с нарушением норм оборота лекарств (отсутствие маркировки, госрегистрации и фармконтроля, ввоз в обход таможни). Пациентам такие лекарства помогут, но государственная казна теряет налоговые и таможенные поступления.
Подделки могут не содержать активного вещества, из-за чего лечение может оказаться безуспешным. Если активное вещество в препарате есть, но его недостаточно, то у человека может развиться лекарственная устойчивость. Самый крайний случай – фальсификат изготовлен из смеси токсичных веществ. Здесь исход может быть летальным.
Расфасованная контрабанда
Kursiv Research обратился к представителям нескольких крупных производителей в Казахстане, чтобы получить экспертную оценку контрафактного оборота тех лекарственных групп, на изготовлении которых они специализируются. Запросы были проигнорированы.
Поэтому для оценки объема лекарственного контрафакта Kursiv Research использовал только сопоставление таможенной статистики Казахстана с данными торговых партнеров. На наш взгляд, это дает максимально объективную картину, так как республика критически зависит от ввозимых препаратов – в 2021 году более 85% потребности в антибиотиках было покрыто за счет импорта.
Для анализа использована статистика за 2015–2020 годы (данные за 2021 год неполные). Обычный, без экстремальных всплесков, объем импорта фармпродукции колеблется в пределах $1 млрд (по данным РК). В 2020 году, в разгар пандемии COVID-19, импорт достиг почти $1,6 млрд. Львиная доля в общем объеме импортной фармпродукции приходится на лекарства, расфасованные в виде дозированных форм (более 75%, или почти $1,2 млрд). Следующие по величине товарные позиции – это кровь для переливания и иммунные сыворотки (19%), а также лекарства, не расфасованные в виде дозированных лекарственных форм (2,3%). Последние две товарные группы не анализировались, поскольку речь идет о сегменте B2B.
У нас много, у них – ноль
Предметом исследования стали внешнеторговые операции по расфасованным лекарствам. Не только потому, что на них приходится основная доля импорта. Именно у этой группы самые высокие «теневые» риски, поскольку расфасованные лекарства попадают в розничную продажу, а конечные покупатели не обладают знаниями, позволяющими выявить контрафакт.
Торговые потоки по расфасованным лекарствам были проанализированы в разбивке по шестизначному коду ТН ВЭД.
Первое место по объему импорта – у препаратов, обладающих терапевтическим и профилактическим действием (ТН ВЭД 300490). В 2020 году, по казахстанским данным, было завезено продукции на $810,5 млн (до пандемии объем был в районе $600 млн), или 69% от всех импортированных в РК расфасованных лекарств.
Сопоставление данных казахстанской таможни со службами торговых партнеров показывает наибольшее расхождение с США ($64,2 млн) и Ирландией ($17,5 млн). Обе страны в числе тех государств, чья таможня фиксирует мизерные или нулевые объемы экспорта в РК, а наша статистика говорит об обратном.
Американская статистика указывает, что Штаты в 2018–2020 годах поставили в Казахстан терапевтических и профилактических препаратов на суммы, не превышающие несколько десятков тысяч долларов. Ситуация, которую обрисовывает наша статистика, кардинально другая: в 2018-м поставки достигли $32,5 млн, в 2019-м – $29,2 млн, в 2020-м – $64,3 млн.
По информации нашей таможни, Ирландия поставляет в РК обозначенные выше препараты на миллионы долларов (пик был в 2018 году, $18,4 млн). Но, согласно ирландским данным, экспорт намного скромнее: не дотягивает и до $1 млн (в том же 2018-м всего на $200 тыс.).
Расхождение показателей Казахстана и Дании по итогам 2020 года составило $6,7 млн. Отдельно стоит подчеркнуть, что четыре года подряд, с 2017 по 2020 год, таможня Дании не фиксировала ни одной экспортной сделки, но данные РК говорят о поставках оттуда на несколько миллионов долларов.
В числе направлений с существенным расхождением – итальянское ($12,6 млн). Но тут картина отличается от вышеописанной. Итальянская таможня фиксирует ощутимый объем экспорта, но не таких масштабов, как Казахстан. Например, в 2020 году, по нашим данным, Италия экспортировала в РК препаратов на $48,2 млн, итальянская таможня говорит о $8,7 млн.
Сопоставление зеркальной статистики по препаратам, обладающим терапевтическим и профилактическим действием, показывает, что в 2020 году расхождение колебалось в пределах $138 млн. Эта цифра, если соотнести к объему импорта, зафиксированному таможней РК, составляет 17%. В физических объемах речь идет почти о 4,2 тыс. тонн терапевтических и профилактических препаратов.
Гормоны шалят не там
Расфасованные прочие антибиотики (ТН ВЭД 300420) по объему импорта занимают второе место: в 2020 году отгрузки превысили $105 млн (три года подряд до пандемии объем колебался в пределах $65–70 млн), или 9% от всех импортированных в РК расфасованных препаратов.
Расчеты Kursiv Research по этой группе показывают расхождение на $2,2 млн, или 2,1%, если соотносить эту сумму к объему импорта, который показывает казахстанская статистика. Устойчивое расхождение наблюдается в двух направлениях – Германия и Египет. Пик по немецкому направлению пришелся на 2018 год: казахстанская таможня задекларировала импорт почти на $5 млн, Германия – всего на $84 тыс. Таможня Египта за пять лет не фиксировала ни одной операции; наши данные говорят об импорте оттуда на несколько миллионов долларов. Добавим, что по этой группе товаров максимальный объем с признаками контрафакта приходится на 2018 год, он достиг тогда $10 млн.
Тревожной следует назвать ситуацию с гормональными лекарствами (ТН ВЭД 300439), которых в 2020 году, по данным РК, было завезено на $94,3 млн, или 8% от всех импортированных в Казахстан расфасованных лекарств (3-е место).
В 2020 году почти половину этого объема, если верить казахстанским таможенникам, обеспечила Франция. Но французские коллеги так не считают: по их оценке, было отгружено препаратов всего на $82 тыс. Мизерные объемы фиксирует французская таможня и в 2016–2019 годах. Высокое расхождение отмечается по Италии, Австрии и Великобритании, которое остается стабильным в 2016–2020 годах.
По результатам 2020 года сопоставление таможенной информации дало расхождение на $53,2 млн, или 56,4% к официальному объему импорта расфасованных гормональных лекарств. В физических объемах речь идет о 167 тоннах гормональных препаратов.
Уровень асимметрии по расфасованным лекарствам, содержащим алкалоиды (ТН ВЭД 300449), также высок. В 2020 году доля этой товарной группы составила 3,5% ко всему объему импорта расфасованных лекарств (4-е место).
Сравнение данных 2020 года показывает неучтенный объем в $14,4 млн, что составляет 35,4% к зарегистрированному казахстанской таможней объему. Значительные расхождения видны по странам, которые, по официальным данным РК, являются нашими крупными поставщиками. Например, казахстанская статистика говорит о том, что в 2020 году Германия отгрузила препараты из этой группы на $10,7 млн. Немецкая таможенная служба показывает экспорт в РК только на $722 тыс. Пакистан, по официальной информации РК, – третья страна по величине экспорта лекарств, содержащих алкалоиды. Но только по нашим данным. Пакистанская таможня не зарегистрировала ни одной отгрузки в РК в 2016–2020 годах. Крупные расхождения также отмечаются по Индии ($2,8 млн) и Польше ($2 млн).
Витамины, по официальным данным РК, занимают пятое место среди расфасованных лекарств (3,2%, ТН ВЭД 300450). По этой группе сумма расхождений незначительна: всего $1,6 млн по итогам 2020 года. Только по одному направлению наблюдается стабильно высокое расхождение – по греческому ($1,6 млн). Казахстан в 2016–2020 годах регулярно регистрировал импорт из Греции на миллион долларов, но греческая статистика утверждает, что не было ни одной экспортной операции в нашу страну.
Профилактика контрафакта
Проведенный анализ демонстрирует значительные суммы расхождений с развитыми странами Запада. Казалось бы, эта картина не соответствует принятому представлению, что Китай и Индия – ключевые поставщики фальсификата на мировой рынок. Но в последнем интерполовском докладе Intellectual Property Crime. Threat Assessment 2022 не исключается, что в Евросоюзе расположились хорошо законспирированные нелегальные лаборатории. Более того, в докладе в качестве крупных стран-транзитеров указаны США и Швейцария.
В этом смысле выводы Интерпола релевантны с нашими наблюдениями. Франция, США, Ирландия, Италия, Испания, Великобритания – направления, которые требуют тщательного исследования на предмет импорта контрафактных лекарств.
Второе важное наблюдение – расхождение по трем из пяти проанализированных групп выросло в отчетном году. Критической следует считать динамику по гормональным препаратам.
И последнее: по трем торговым группам (терапевтические и профилактические лекарства, гормональные препараты и лекарственные средства, содержащие алкалоиды) выявлены значительные суммы расхождений. Причем соотношение к объему официального импорта чувствительно превышает существующие оценки оборота контрафактных препаратов в 10–12%.
Добавим, что метод зеркальной статистики не учитывает потоки, которые идут мимо двух таможен: страны-поставщика и страны-реципиента. Если учитывать этот фактор и тот объем фальсифицированной продукции, которая произведена внутри страны, то оценки в 10–12% кажутся сильно оптимистичными.
Контрафакт вроде бы есть, а вроде бы и нет
Оборот контрафактных лекарств в Казахстане – вопрос малоизученный. В открытом доступе нет доклада от национального регулятора, посвященного сугубо этой проблеме, хотя в середине 2010-х звучали предложения разработать стратегию по борьбе с контрафактными лекарственными средствами.
Оценку оборота контрафактной продукции можно найти только в одной из всех проанализированных Kursiv Research госпрограмм, которые с завидной регулярностью выходили с конца 1990-х. В 1997 году правительство РК принимает Госпрограмму развития фармпромышленности РК, где отмечается рост контрабандного ввоза лекарственных средств, «которые, по некоторым оценкам, сравнялись с объемами легального оборота».
Данные по контрафакту отсутствовали и в последующих госпрограммах, которые были посвящены либо развитию фармацевтической отрасли, либо системе здравоохранения в целом. Но в них перечисляются меры по борьбе с контрафактом, что может косвенно свидетельствовать о нарастании проблемы. Предложения из госпрограмм: повысить эффективность госконтроля, чтобы предотвратить проникновение контрафактной продукции и снижения «угрозы фармакотерроризма» (Госпрограмма реформирования и развития здравоохранения РК, 2005 год), обеспечить облздравы экспресс-оборудованием для выявления фальсификата («Саламатты Казахстан», 2011 год), маркировать лекарственные средства (Комплексный план развития фармацевтической промышленности, 2020 год).
В конце 2020-го на общественное обсуждение был вынесен проект «Концепции развития сферы интеллектуальной собственной в РК на 2021-2025 годы». В документе предлагалось проанализировать в целом оборот контрафактной продукции в РК, но проект не был утвержден.
Kursiv Research обратился в несколько госорганов, чтобы они предоставили свою оценку оборота контрафактных лекарств в РК за последние три или пять лет. Также мы задали вопрос о том, какой из каналов, будь то импорт или местное незаконное производство, в большей степени подпитывает оборот контрафакта. Кроме того, нас интересовала оценка величины контрафакта в различных разрезах, главным образом, ценовой и по группам лекарств.
Ответов по существу мы не получили. Но выяснили любопытные детали, которые создают дополнительные возможности для проникновения подделок на рынок.
Первая практика, благоприятствующая незаконному обороту: в стране нет единого госоргана, который бы в централизованном порядке вел оценку контрафакта лекарств. С фальсификатом помимо Минздрава РК в лице Комитета медицинского и фармацевтического контроля (КМФК) борются другие госорганы, включая силовиков (МВД, СЭР). Поэтому «уполномоченный орган (КМФК – ред.) в рамках своей компетенции не располагает всем перечнем статистических данных, связанных с фальсифицированными лекарственными средствами или медицинскими изделиями».
Вторая лазейка для контрафакта – это мораторий, который с 2020 года приостановил проверки с посещением объектов малого и микропредпринимательства. Исключение сделали для случаев, когда есть массовая угроза жизни или когда проверку инициирует третья сторона. В своем ответе Минздрав РК акцентирует на этом внимание: «90% субъектов в сфере обращения лекарственных средств и медицинских изделий являются субъектами малого предпринимательства, в том числе субъектов микропредпринимательства, что существенно осложняет осуществление госконтроля в регулируемой сфере».
Тем не менее Минздрав представил результаты проверок за три года. Так, в 2019-м выявлено 53 случая реализации незарегистрированных лекарств, наложены штрафы на сумму более 16 млн тенге. В следующем году, в разгар пандемии COVID-19, число нарушений выросло более чем в два раза: 135 фактов, штрафов взыскали на 49 млн тенге. Всплеск в министерстве объяснили многочисленными фактами спекуляции и незаконным оборотом. В 2021-м году и на момент предоставления ответа (первая половина июля 2022-го) было выявлено 14 нарушений, сумма штрафа составила 8 млн тенге.
Статистика Минздрава согласуется с ответом Минюста на вопрос о количестве изъятых из оборота контрафактных лекарств за последние три года. Ведомство предоставило информацию только по административным правонарушениям (уголовные правонарушения учитывает Служба экономических расследований): в 2017 году были изъяты мукалтин на сумму 4,3 тыс. тенге, а в 2020-м -«Алкосепт» на 83,3 тыс. тенге.
Из ответов госорганов можно сделать вывод, что в стране несущественный оборот контрафактных препаратов, и такой объем не угрожает здоровью нации. Но скромные цифры вряд ли свидетельствуют о том, что система здравоохранения, в принципе, здорова, а если хворает, то временами и в легкой форме. Организм, по-видимому, просто недообследован, поскольку масштабному фармконтролю препятствует мораторий на проверку бизнеса.
Добавим, что моратории, которые, по задумке казахстанского правительства, должны работать на сокращение коррупции и улучшение бизнес-климата, вводились в прошлом неоднократно. Другими словами, за годы «без присмотра» могли сформироваться устойчивые каналы поступления и сбыта контрафактных препаратов.
Минздрав РК, по сути, попав в стесненные обстоятельства из-за запрета проверок, предложил альтернативную меру – расследования и контрольный закуп. В ведомстве на нее делали ставку как на кардинальную меру по борьбе с фальсификатом, но инициативу не поддержал Миннацэк РК.
Министерство торговли и интеграции РК – еще один госорган, куда Kursiv Research обратился, чтобы получить государственную оценку доли контрафакта за последние 3-5 лет. Ведомство уклонилось от прямого ответа, но поделилось планами: «маркировка лекарственных средств будет способствовать снижению нелегального оборота лекарственных средств с 10-12% в 2022 году до 8% к 2026 году».
Цифра в 10-12% звучала из уст чиновников не раз. Например, в 2010-м тогдашний председатель КМФК Сыздык Баймуканов оценивал рынок поддельных лекарств в $120-130 млн, или 10-12% от всего оборота.
Тезис, что каждое десятое лекарство в Казахстане контрафактное, созвучен с оценками международных организаций. В 2017 году ВОЗ опубликовала доклад, где утверждалось, что каждая десятка упаковка лекарственного препарата в развивающихся странах – либо фальсификат, либо не дотягивает до заявленного качества.
Для полноты картины добавим и другие, оптимистичные мнения. В 2012 году Ботагоз Смагулова, на тот момент главный эксперт КМФК, в комментарии СМИ предположила, что в стране фальсифицированных лекарств около 1%, а 10%-ная оценка от международных экспертов неактуальна, поскольку к тому моменту дала свои плоды кампания по борьбе с подделками. Но она сделала важную ремарку: существуют серьезные сложности с выявлением фальсификата, поскольку программы поддержки МСБ не позволяют провести ведомству тотальную проверку отрасли.
Как считали?
Суть метода зеркальной статистики — в сопоставлении таможенной данных РК с аналогичными данными торговых партнеров. Метод не является наилучшим, поскольку статистика может расходиться даже в том случае, если законы никто не нарушал. Этому есть целый ряд причин, в числе наиболее значимых такие: одни страны учитывают в статистике внешней торговли операции в свободных экономических зонах, другие – нет; бывает временной лаг между отправкой и поступлением товара; существуют факты недостаточно точного декларирования товара при ввозе. Так, некоторые страны учитывают реэкспорт, реимпорт или международный транзит, хотя ООН рекомендует определять импорт по стране происхождения, экспорт – по последней стране назначения, а данные транзита должны исключаться из статистики внешней торговли. Кроме того, импорт может учитываться в ценах CIF, экспорт – в ценах FOB, которые отличаются в зависимости от условий страхования и логистики.
Но поскольку метод удобен для выявления признаков коррупции на таможне и оценочных объемов теневой экономики своей простотой и общедоступностью, то составление зеркальной статистики часто применяется исследователями. Например, в основу исследования «Таможенная коррупция Казахстана: зеркальный анализ товарооборота», подготовленного общественным фондом Transparency Kazakhstan в 2017 году, как раз лег метод зеркальной статистики.
В целом результаты зеркальной статистики указывают на узкие места, которые требуют более тщательной проработки.
Положительная разница означает, что казахстанская таможня декларирует объем намного больше, чем это фиксирует таможенная служба торгового партнера. Положительная разница может указывать на признаки контрафакта – таможня страны-поставщика не декларируют поставки, поскольку в страну-реципиент идут поддельные препараты по фальшивым документам якобы из страны-поставщика.
По каждому виду препараты учитывались расхождения, превышающие 50%. Эта норма взята из методологии Transparency Kazakhstan: «По экспертным оценкам, расхождения в статистических данных из-за разницы в применяемых методологиях могут доходить до 40-45%. Разница свыше 50% свидетельствует о наличии в таможенных органах признаков коррупции».
Добавим, что не бралась в расчет отрицательная разница, которая возникает в ситуации, когда казахстанская таможня регистрирует объем импорта меньше, чем об этом говорит таможня страны-партнера. Отрицательная разница, скорее всего, может указывать на признаки отмывания денег.
Учитывались расхождения (положительные разницы), которые соответствуют следующим условиям: они превышают $1 млн в абсолютных значениях и 50% к данным таможни РК и стран-партнеров, наблюдаются три года подряд. При разнице, превышающей 95-100% (она возникает, если таможенная служба страны-поставщика фиксирует нулевой объем или близкий к нулевому), учитывалась вся сумма расхождений. Но, как и в предыдущем случае, принимались ряды, которые наблюдаются три года подряд, а сумма была больше $1 млн в абсолютных значениях.
Таким образом, отраженные в материале оценки сформированы по консервативному принципу, значит, если учитывать единичные всплески и небольшие разницы в абсолютных величинах (что мы не учитывали) расхождения могут быть еще больше.
