Второе за последний год послание президента РК Касым-Жомарта Токаева подтвердило его намерение изменить политическую систему. Это позволяет Токаеву занять роль дизайнера изменений, а не игрока.
Нам обещали, что президентское послание будет посвящено социально-экономическим вопросам, поскольку политическая повестка была закрыта референдумом по внесению изменений в Конституцию. Действительно, социально-экономический блок послания был самым большим по объему.
В нем много неожиданных и неоднозначных предложений, которые уже вызвали реакцию в обществе и стали объектом анализа экономистов и общественных деятелей.
Блок по реформе судебной системы большого резонанса не имел, поскольку простым людям он не слишком понятен, а юристы в нем ничего особенно нового не увидели. Содержащиеся в нем предложения частично озвучивались ранее (например, в выступлении президента на восьмом съезде судей в октябре 2020 года), частично предлагались самими юристами (например, упразднение должности председателя суда). Предложения амнистировать «участников январских событий», ужесточить наказание за домашнее насилие и усилить борьбу с синтетическими наркотиками, безусловно, найдут отклик в сердцах женщин. Блок под названием «Перезагрузка государственного управления» был интересен преимущественно обитателям Дома правительства и Дома министерств. Словом, каждая социальная группа могла найти в послании что-то свое и почувствовать себя услышанной.
Новый режим
Однако наибольшее впечатление на политически активных граждан произвела короткая заключительная часть, в которой Касым-Жомарт Токаев сообщал, что этой осенью – надо думать, в ноябре – состоятся досрочные президентские выборы. Он также предложил внести изменения в Конституцию и избирать президента на один семилетний срок. Конечно, в обоснование этого решения были сказаны нужные слова про реформы, перезагрузку и Справедливый Казахстан.
Быстро выяснилось, что на вопрос, будут ли осенние выборы «пятилетними» или «семилетними», ни у кого ответа нет, в том числе у минюста. Неясно было также, сможет ли Токаев избраться на второй срок по пятилетней схеме, а затем еще раз – по семилетней.
Все эксперты – и те, кто лоялен Акорде, и те, кто лоялен вашингтонским фондам – комментируют это решение в соответствии со своей лояльностью. Мы же попытаемся взглянуть на послание как на шаг к новому политическому режиму. Шаг, безусловно, очень важный, но не первый и не последний.
Сначала поясним, что под политическим режимом мы понимаем правила политической игры и состав игроков. Следовательно, обновление режима означает, во-первых, смену правил или политических институтов.
Правила политической игры бывают формальные и неформальные. Формальные правила – это законы. Что такое неформальный политический институт в «Старом Казахстане», легко понять на примере выборов. Согласно закону они должны проходить в определенное время с определенной периодичностью. Это формальные правила. В действительности они каждый раз были внеочередными или вообще подменялись референдумом о продлении полномочий. Это неформальные правила. Оглядываясь назад, нетрудно увидеть, что все обоснования для проведения досрочных выборов – перехватить инициативу у оппозиции, вступить в новый этап, дать ответ на геополитические вызовы – все они просто служили оправданием решения, принятого в рамках работы неформального института досрочных выборов.
Причем неформальные институты бывают более стабильны, чем формальные. Законодательство о выборах менялось неоднократно, а традиция проводить выборы досрочно не менялась. И даже сейчас смена правил игры происходит в рамках неформального, но такого знакомого и удобного института досрочных выборов.
Во-вторых, необходимо поменять игроков, которые играют в эти игры. Причем не просто поменять, но и заставить играть по новым правилам. В идеале новички должны эти новые правила принять и добровольно выполнять. Вспомним тех, на ком держался «Старый Казахстан»: это люди, которые то управляли своим банком, то назначались на пост секретаря Совбеза, то направлялись послом за границу. Их главное достоинство заключалось в их лояльности первому президенту Нурсултану Назарбаеву.
Новому Казахстану нужны новые государственные управленцы. Готовой команды у Касым-Жомарта Токаева не было, она подбирается в процессе работы. В послании про это сказано без подробностей: «С учетом требований времени следует перестроить систему отбора и увольнения госслужащих. Важно, чтобы государственная служба стала максимально открытой для профессионалов из частного сектора. Нужно усилить кадровый резерв. Агентство по делам государственной службы должно стать полноценным институтом стратегического HR».
Фактически дается задание создать механизм обновления не только самих игроков, но и правил, по которым будет происходить отбор на государственные должности. Да, процент дураков среди новых игроков будет таким же, как и среди старых. И процент этот будет, увы, довольно высоким. Но эффективность бюрократического аппарата определяется не столько средним уровнем интеллекта, сколько слаженностью работы по общим правилам.
В-третьих, меняются горизонтальные отношения между исполнительной, законодательной и судебной властями. Меняются пока что достаточно осторожно. Судебную власть планируется сделать более независимой. Президентскую власть очистить от всего лишнего и ненужного, но сохранив за ней возможность контролировать политический процесс. Что касается правительства, то послание намечает перераспределение полномочий и компетенций между аппаратом правительства и отдельными министерствами.
Меняются и вертикальные отношения между властью и обществом. Появляются новые возможности для политической карьеры, новые политические лифты. Новые пути доступа к значимым политическим постам. Это выборность акимов, это выборы в мажилис по мажоритарной системе.
Аккуратно и осторожно
Пока что создается новый институциональный дизайн Нового Казахстана, но в результате меняется функционирование всей политической системы общества. Как уверяют нас авторы теорий демократического транзита, решающим шагом на пути к демократическому государству является передача власти от группы лиц своду правил. Токаев, чей политический опыт связан с работой в качестве главы дипломатической службы и заместителя генсека ООН, хорошо знает роль институтов в работе режима. Поэтому он их меняет осторожно и аккуратно, так, чтобы не допустить разрушения системы.
Служат ли эти изменения укреплению личной власти Касым-Жомарта Токаева? Конечно, многие политологи, причем не только проамериканские, оценивают последние события как борьбу за власть между различными игроками. Основания для такого подхода есть. Что касается досрочных выборов президента и мажилиса, то они позволяют навязать обществу свою политическую повестку на ближайший год. Они позволят государству сохранить контроль над политическим процессом, смоделировать оптимальный состав мажилиса.
Однако Токаев, меняющий политический режим, не игрок на политическом поле, он скорее дизайнер нового политического ландшафта.
