Обслуживание гособязательств по проектам государственно-частного партнерства (ГЧП) требует все большего объема средств из казны. В течение 2018–2021 годов расходы бюджета на ГЧП выросли почти вдвое, а в ближайшие три года двукратно увеличатся оттоки на эти проекты только из центрального бюджета. Бурный рост этих обязательств уже вызывает настороженность у аналитиков госфинансов и может привести к сужению практики ГЧП в среднесрочной перспективе.
В начале декабря Министерство финансов РК обновило список проектов ГЧП, обязательства по которым зафиксированы в республиканском бюджете на 2023–2025 годы.
Карман тянет
ГЧП – формат, альтернативный прямым госрасходам со схемой win-win. Государство получает важные для него активы (дороги, школы, детские сады и даже тюрьмы), при этом не инвестируя напрямую в основной капитал и не расходуя ресурсы на эксплуатацию и управление. Частный партнер государства получает так называемую плату за доступность – трансферты из бюджета за обеспечение работы объекта ГЧП или его доступности потребителям; чаще всего этот денежный поток долгосрочный, не менее трех лет. Для государства этот формат открывает возможность привлечь наиболее эффективного партнера, в том числе из числа иностранных инвесторов, а для инвестора – масштабировать бизнес.
По действующему в Казахстане законодательству о государственно-частном партнерстве частный партнер может участвовать в проектах концессии, доверительного управления или аренды госимущества, лизинга, в контрактах жизненного цикла и сервисных контрактах.
Закон о ГЧП в РК был принят в октябре 2015 года, поэтому первые обязательства в госбюджете появились в 2016 году, а к 2018 году был достигнут пик таких обязательств в рамках республиканского бюджета – 56,7 млрд. Однако пик совокупных обязательств госбюджета – как республиканского, так и местного – был достигнут в минувшем году и составил 152,4 млрд, причем на республиканскую казну пришлось всего 13,5% расходов (20,6 млрд). По итогам 10 месяцев этого года совокупные расходы госбюджета на проекты ГЧП составили 119,8 млрд, из которых центральный бюджет обеспечил 10,3 млрд (8,6%).
Наиболее свежие данные по статистике ГЧП-проектов в Казахстане месяц назад привел глава Казахстанского центра ГЧП («дочка» Министерства национальной экономики РК) Самат Сагындыков: на 1 ноября 2022 года было заключено 1 059 договоров партнерства почти на 2,3 трлн тенге, из которых 14 договоров на 1,4 трлн (или около 60% всего объема) – республиканские проекты, а остальные – местные. «Более 86,7% заключенных договоров в количественном выражении приходится на сферы образования, здравоохранения и социальных услуг, энергетики и ЖКХ», – подчеркнул Сагындыков.
Судя по статистике госфинансов, бюджет уже «закрыл» около четверти стоимости этих проектов. При этом расходы на ГЧП из республиканского бюджета – верхушка айсберга, основная его часть приходится на местные бюджеты. И если в рамках расходов центрального бюджета трансферты на ГЧП составляют около 0,1%, то в рамках местных – 1,3% (данные за 10 месяцев 2022 года). По мере расширения этой практики нагрузка на госфинансы будет расти как в абсолютных значениях, так и структурно.
Сама практика ГЧП за последний год неоднократно подвергалась критике. Например, в феврале этого года тогдашний глава Агентства по защите и развитию конкуренции Серик Жумангарин назвал «крайне непрозрачной» и «неконкурентной» процедуру ГЧП по строительству различных объектов: де-факто механизм использовали для закупки строительных услуг в обход госзакупок.
В ноябре в правительстве сообщали, что включат изменение норм о ГЧП в план законопроектных работ на 2023 год. В действующем прогнозе социально-экономического развития РК разработчик – минэкономики – сообщает о скором внедрении новых подходов. Будет сформирован сводный pipeline-проектов ГЧП, определен допустимый уровень нагрузки по обязательствам государства и лимиты, а также методика распределения и оценки рисков и финансовой нагрузки между государством и частным партнером.
Инвестор на большой дороге
В проекте республиканского бюджета на период 2023–2025 годов запланированы расходы на обслуживание обязательств ГЧП в размере 73,4 млрд тенге. Это на 59% больше, чем аналогичные затраты центра в период 2019–2021 годов.
При этом распределение затрат неравномерно. Если в 2023-м проекты ГЧП потребуют 20,6 млрд тенге, в 2024-м – 10,4 млрд, то в 2025-м – 42,4 млрд. Данные расходы проходят по линии трех министерств – мининдустрии и инфраструктурного развития, минцифры и минфина. В приложении к бюджетному плану указывается четыре проекта.
Первый, и самый крупный, – строительство и эксплуатация Большой Алматинской кольцевой автодороги (БАКАД). На него в трехлетнем бюджете запланировано потратить 31,7 млрд тенге, причем весь этот объем приходится на один – 2025 год. Стоимость проекта БАКАД оценивается в $743 млн (около 350 млрд тенге по текущему курсу), частным партнером выступает консорциум иностранных инвесторов ТОО «БАКАД Инвестиции и операции» (учредители – турецкие Alarco и Makyol, корейские SK Ecoplant и Korea Expressway Corp.), который получил финансирование от институтов развития – Евразийского банка развития, Европейского банка реконструкции и развития и Исламского банка развития. На сайте оператора проекта указывается, что торжественное открытие дороги произойдет в январе-феврале 2023 года. Проект реализуется в формате концессии, в качестве «платы за доступность» бюджет компенсирует часть эксплуатационных затрат, а также выплачивает вознаграждение за управление.
Второй проект – обеспечение широкополосным доступом сельских населенных пунктов РК по технологии волоконно-оптических линий связи. Республиканский бюджет потратит в ближайшие три года на этот проект 31,6 млрд тенге. Проект общей стоимостью в 57,7 млрд тенге реализуется нацкомпанией «Казахтелеком» с 2018 года, а последним годом выплаты кредитов (кредитором выступает Банк развития Казахстана с суммой ссуды не более 26,6 млрд), привлеченных оператором на реализацию проекта, станет 2032-й.
Третий проект – создание и эксплуатация автомобильного пункта пропуска «Нур Жолы» и эксплуатация транспортно-логистического центра на участке автомобильной дороги Алматы – Хоргос международного транзитного коридора Западная Европа – Западный Китай. Общая стоимость проекта – 70 млрд тенге, бюджет потратит на обслуживание обязательств в ближайшие три года 10,0 млрд. Пункт пропуска открыли еще в 2018 году.
И последний, самый скромный по объемам трансферта из республиканского бюджета, проект – модернизация и эксплуатация системы освещения здания административно-технологического комплекса Transport Tower в Астане. Стоимость проекта ТОО «Led System» в здании, которое более известно как «Зажигалка» и где располагается Мининдустрии, составляет 69 млн тенге, из бюджета в 2023–2025 годы на обслуживание обязательств направят 9 млн тенге. Проект в формате контракта на сервисное обслуживание, начатый в 2018-м, завершается в 2024 году.
Все действующие ГЧП-контракты республиканского уровня связаны с длинными зрелыми проектами, которые уже находятся или стоят на пороге стадии эксплуатации. Если в ближайшие годы на центральном уровне не появятся новые крупные ГЧП-проекты, то основные риски переместятся в зону ответственности местных властей и обязательств их бюджетов.
