На прошлой неделе правительство РК утвердило предельные значения внешнего долга ФНБ «Самрук-Казына» и НУХ «Байтерек» на следующий год. Kursiv Research анализирует, не жмут ли обновленные лимиты двум гигантам казахстанского квазигоссектора.
Не оставляем должникам нашим
Ограничивать внешний долг компаний квазигосударственного сектора (КГС) в казахстанском правительстве решили после долгового кризиса ФНБ «Самрук-Казына» в 2015–2016 годах, когда крупные инвалютные обязательства портфельных компаний фонда стали проблемой на фоне падения цен на нефть и двукратной девальвации тенге (реализация риска изменения обменного курса). Дефолта тогда удалось не допустить, однако история активно обсуждалась публично, и правительство много критиковали депутаты и экспертное сообщество.
В сентябре 2017 года правительство РК приняло Правила согласования объемов внешних займов квазигосударственного сектора, в которых установило «определения предельного объема внешнего долга» КГС. Отчитывалось о показателе Министерство национальной экономики, которое направляло данные в аппарат правительства. При этом исполнение обязательств возлагали на самих субъектов КГС. Правительство оставляло за собой право изменять предельный объем внешнего долга КГС «в случае изменения бюджетных параметров или на основании скорректированных планов заимствования квазигосударственного сектора». Иными словами, такой формат не ограничивал квазигосов, а лишь обязывал уведомлять правительство об изменениях показателей долга.
В апреле 2018-го правительство утвердило другой документ – Правила мониторинга и контроля за внешними и внутренними займами квазигосударственного сектора. За пять лет эти правила обновлялись трижды, последний раз – в минувшем июле. В документе подчеркивается, что речь идет не обо всем объеме обязательств перед нерезидентами, а лишь о займах. Однако когда речь заходит о конкретных метриках, используется слово «долг».
При этом субъекты КГС обязаны ежеквартально отчитываться перед правительством о сумме всех полученных займов, состоянии выпущенных долговых бумаг, фактическом поступлении займов, платежах по их погашению, а также предоставлять план привлечения займов на пятилетнюю перспективу.
За период действия нормы существенные изменения касались лишь лимитов. В исходном документе предельное значение госдолга и долга КГС установлено в 60% ВВП, а внешняя составляющая долга государственного и квазигосударственного секторов не должна превышать объем активов Нацфонда РК (НФ). В действующей редакции лимит по совокупному госдолгу и долгу КГС установлен в 53,2% ВВП, верхний предел долга КГС не может быть выше 21,2% ВВП, а совокупные внешние обязательства государства и КГС – не выше 75% активов НФ.
Последние правки в правила внесены с отсылкой к действующей Концепции управления госфинансами. «Предельный объем внешнего долга квазигосударственного сектора будет определяться в первую очередь исходя из соблюдения требования по недопущению превышения совокупным внешним долгом валютных активов НФ РК. Кроме того, в целях снижения валютных рисков субъекты КГС при необходимости будут хеджировать новые займы в иностранной валюте по рекомендации Комиссии по вопросам определения предельного объема внешнего долга квазигосударственного сектора (при правительстве РК. – «Курсив»)», – говорится в концепции.
Несмотря на значительное внимание со стороны государства, в ключевых публичных документах данных по исполнению метрик долга КГС нет. В статбюллетене Минфина РК отражен только государственный и гарантированный государством долг. В отчетах Нацбанка РК по внешнему долгу отражены обязательства организаций, контролируемых государством (юрлица с более 50% владения) без детализации. Высшая аудиторская палата в своем ежегодном отчете по использованию средств республиканского бюджета лишь фиксирует, что «на 1 января 2023 года объем долга всего КГС относительно 2021 года увеличился на 13,8%, составив 19,7 трлн тенге ($42,6 млрд), больше половины которого приходится на ФНБ».
План – факт
Львиная доля субъектов квазигоссектора сосредоточена в двух холдингах – ФНБ «Самрук-Казына» и НУХ «Байтерек». В первом объединены компании реального сектора, во втором – финансовые институты (институты развития).
Если оценивать ситуацию в последние четыре постпандемийных года (2020–2022), обязательства ФНБ выросли лишь на 14%, НУХ – вдвое. Объясняется такая динамика просто: у «Самрука» серьезных структурных изменений не происходило, тогда как в «Байтерек» передали активы другого госхолдинга – «КазАгро». Раздувал долг «Байтерека» и увеличивающийся объем задач по госпрограммам – в первую очередь жилищного строительства, которое прямо или опосредованно финансировало само правительство.
Совокупные обязательства двух холдингов не вписывались в установленный лимит (21,2% ВВП): в 2020-м при потолке в 15 трлн совокупные обязательства составили 17,7 трлн (отклонение 18%), в 2021-м при норме в 17,8 трлн КГС фиксировали долг на 21,3 трлн (отклонение 20%), в 2022-м при лимите в 22 трлн показали 22,9 трлн (отклонение 4%).
Отдельно займы в структуре обязательств обоих холдингов на конец III квартала 2023 года составляют 59% от всех обязательств в случае ФНБ и 44% – у НУХ. Займы «Самрука» – всего 8,3 трлн тенге – представлены кредитами и выпущенными долевыми бумагами (49% от всех обязательств), займами правительства РК (6%) и обязательствами по договорам аренды (5%). Займы «Байтерека» – 4,8 трлн тенге – это бонды (40% всех обязательств), средства клиентов (29% обязательств; в основном деньги вкладчиков Отбасы банка), займы правительства (8%), займы банков и финансовых институтов (7%).
Анализ находящихся в публичном доступе финансовых показателей «Самрук-Казыны» и «Байтерека» показывает, что согласованные правительством лимиты оба холдинга не стесняют. По крайней мере, если речь идет об инвалютных займах, хотя у нерезидентов на руках могут быть и бумаги, номинированные в тенге, хотя на них не распространяется риск изменения обменного курса.
Объем наблюдаемых в финотчетности инвалютных займов «Самрука» с 2020-го сократился на 14% и, по оценкам Kursiv Research, составляет 5,2 трлн тенге, притом что потолок на 2024 год – 5,7 трлн; расхождение между текущим и плановым значением составляет примерно 10%.
Займы в виде кредитов или бондов на конец III квартала 2023 года составляют около 4,6 трлн, с 2020-го объем инвалютных займов сократился на 18%. Это результат погашения ранее выпущенных бондов и привлеченных кредитов. В отчетности ФНБ сообщается, что в 2022-м холдинг погасил еврооблигации на $902 млн (эквивалентно 420 млрд тенге) и 185 млн швейцарских франков (83 млрд). «Самрук» досрочно расплатился по займу Eximbank в $604 млн (260 млрд тенге), частично погасил синдицированный заем Unicredit Tiriac Bank, ING Bank, BCR и Raiffeisen Bank на $191 млн (88 млрд тенге), а также досрочно рассчитался по рублевым и тенговым кредитам ВТБ и Сбербанка на общую сумму эквивалентную примерно 100 млрд тенге.
В 2023-м «Самрук» привлек $290 млн (131 млрд тенге) на финансирование оборотки, а также 204 млн евро (100 млрд тенге) на приобретение грузовых и пассажирских локомотивов. На балансе «Самрука» висит около 648 млрд тенге инвалютных обязательств по договорам аренды – это лизинг воздушных судов «Эйр Астаны» (+26% к уровню 2020 года).
Иностранное фондирование все чаще замещается государственным. Например, в течение уходящего года «Самрук» разместил облигаций на 74 млрд тенге (справедливая стоимость – 59 млрд) для финансирования строительства вторых железнодорожных путей на участке Достык – Мойынты; бумаги были выкуплены Нацфондом РК. А 15-миллиардная разница была отражена как дисконт по займам правительства, которых у ФНБ на балансе 795 млрд тенге.
Инвалютный портфель «Байтерека» по финотчетности оценивается значительно скромнее – около 650 млрд. При этом потолок долга перед нерезидентами на 2024-й – 2,3 трлн; расхождение – 72%. Основу этой суммы составляют еврооблигации почти на 410 млрд тенге, но есть и несколько кредитов. В 2021 и 2022 годах НУХ занимал в валюте у Госбанка развития Китая – соответственно $155 и $104 млн – эквивалентно 66 и 48 млрд тенге (пересчет по среднему курсу). Еще один китайский кредит 2022 года – $100 млн (46 млрд тенге) от China Construction Bank Corporation. Также в 2022-м управляющий холдинг привлек $120 млн (55 млрд тенге) у JPMorgan Chase Bank N.A. Но в структуре инвалютных обязательств «Байтерека» не только долларовые займы: в 2022-м холдинг занял у ЕАБР 40 млн рублей (погасил к февралю 2023-го). Еще один заем – на 4 млрд рублей (28 млрд тенге) от ЕАБР – казахстанская сторона погасит до конца 2027 года.
Сложный подход
История с контролем долга субъектов квазигоссектора обращает внимание на системные проблемы казахстанского госуправления. Во-первых, как и в случае с большинством госпрограмм, прогресс по установленным индикаторам не отслеживается публично. Это создает для чиновников и топ-менеджеров компаний квазигосударственного сектора многочисленные «окна возможностей».
Во-вторых, правила и лимиты ограничений регулярно пересматриваются, что не позволяет дать четкое заключение, насколько внимательно подходят к управлению кредитным риском топ-менеджеры КГС и насколько корректно рассчитывают лимиты чиновники.
В-третьих, само регулирование построено так, что сколь жесткими бы ни были спускаемые из кабмина лимиты, строго говоря, ограничениями они не являются. Квазигоскомпании и правительство могут изменить их в любой момент, хотя и не в одностороннем порядке – требуется согласование с правительством.
В-четвертых, само регулирование через правила, ежегодно утверждаемые правительством, выглядит как лишняя надстройка. Контроль должен и может осуществляться через советы директоров «Самрука» и «Байтерека», где премьер-министр неизменно занимает должность председателя, а министр экономики – члена.
