В мире есть множество примеров неудавшихся мегапроектов, которые получили название «белые слоны». Они напоминают о провалах промышленной политики в прошлом. И тем не менее правительства стран мира вновь занялись субсидированием, регулированием и протекционизмом, чтобы командные высоты в экономике достались отечественным компаниям, создающим рабочие места внутри страны, а не за рубежом. Чем это грозит, объясняет в колонке для Project Syndicate профессор финансов в Школе бизнеса имени Бута при Чикагском университете Рагурам Раджан.
Новая большая бюрократия
Ссылаясь на успех американской лунной миссии в 1960-е годы, новые апологеты промышленной политики вынашивают даже более амбициозные планы и рассуждают о промышленной стратегии. Следует признать, что в качестве метода управления в тех сферах, где государство действует лучше всего, промышленная стратегия выглядит разумно. Например, столь актуальную задачу, как сокращение вдвое выбросов парниковых газов к 2035 году, можно действительно разбить на конкретные «миссии» с широкими, но измеряемыми целями, и привлечь к этой работе всех необходимых участников.
Впрочем, идея новой большой бюрократии выглядит менее убедительно: центральный совет директоров, который консультируют эксперты (ученые всегда найдут для себя место!), координирует все миссии (и у каждой есть собственный совет директоров).
Демонстрируя столько веры в вертикальную координацию работы министерств, частного сектора, профсоюзов и гражданского общества, апологеты этого подхода выглядят наивными оптимистами в своих оценках бюрократического потенциала, игнорируя борьбу чиновников за влияние. Сформулировав эту неогосударственническую мечту, они дали волю врожденным инстинктам всех правительств: вмешиваться и расширяться.
И все же, если новая промышленная стратегия содержит идеи улучшения госуправления, в целом она оказывается полезной. Реально опасной она становится лишь тогда, когда начинают звучать призывы к вмешательству в работу частного сектора. Участники рынка, прошедшие отбор, получают поддержку в виде субсидий, кредитов, налоговых льгот, пошлин, госзакупок и так далее, и поэтому им поручается достижение не только экономических, но и социальных, а также экологических целей.
Производство чипов как плохой пример промышленной стратегии
Как и промышленная политика в прошлом, подобные подходы ведут к ослаблению конкуренции и нарушению ценовых сигналов, они требуют оценки работы корпораций не по уровню прибыльности, а по иным критериям, включая местечковые национальные интересы.
По этим причинам любая промышленная стратегия (даже разработанная с наилучшими намерениями) всегда будет лишать жизненных сил частную экономическую деятельность. Прибавьте сюда лоббизм, кумовство и коррупцию, которые обычно окружают любые государственные инициативы, предполагающие раздачу миллиардов долларов. Трудно поверить, что такие подходы являются идеальным решением главных проблем мира.
Промышленную политику (извините, промышленную стратегию) реализует правительство. Поэтому в ней находят отражение предполагаемые национальные интересы, а не глобальные или индивидуальные нужды. Чтобы понять, в чем здесь проблема, достаточно взглянуть на производство чипов. Сегодня все страны с достаточно крупной экономикой хотят иметь отечественное производство чипов, чтобы защититься от их глобального дефицита и продолжать выпуск военной техники в случае войны.
Но польза такой подстраховки оказывается всегда преувеличена. Ни одна страна не может производить все чипы, которые нужны ее экономике, поэтому наличие отечественного производителя не гарантирует защиту от дефицита. А если дефицит глобальный, то у него должна быть глобальная причина, например, пандемия. Почему вдруг у отечественного производителя чипов найдется к ней иммунитет?
Когда торговля чипами ведется свободно, то есть ею движут рыночные цены и стремление к прибыли, продукция всегда будет направляться туда, где она больше всего нужна. Если же производство начинают контролировать правительства, потому что они субсидируют отечественных производителей чипов, всем в итоге может стать хуже. Я написал «может», потому что стремление к прибыли трудно подавить полностью.
Страны могут контролировать использование чипов, которые они производят, только в том случае, если нет контрабанды. Но когда многие страны испытывают серьезный дефицит чипов (и, следовательно, готовы больше заплатить), что помешает контрабанде чипов из тех стран, где их много, туда, где их не хватает? Мы получим почти рыночные результаты, но с более высокими издержками.
На эту же проблему наталкиваются и аргументы национальной безопасности. Хотя против России введены жесткие санкции почти всеми странами-производителями чипов, ей удается вести полномасштабную войну современным оружием, содержащим множество чипов, при этом собственных значимых производителей чипов у нее нет.
Цена неэффективной промышленной стратегии
В любом случае наличие в стране завода по производству чипов не гарантирует стабильности и устойчивости, потому что производственные цепочки этой отрасли протянулись через многие страны. Например, станки для выпуска наиболее современных чипов производит компания ASML в Нидерландах. Она может отключить эти станки удаленно с помощью «выключателя-убийцы». Если для достижения подлинной безопасности страны в ней нужно делать абсолютно все (проектирование, полупроводниковые пластины, станки, ключевые химикаты), тогда сколь-либо значимую промышленную независимость могут обрести лишь обладатели гигантской континентальной экономики (например, США и, возможно, Китай и Евросоюз) и лишь колоссальной ценой.
В эту цену входит субсидирование, необходимое для вывода неконкурентоспособных отечественных производителей на передовые технологические рубежи.
С помощью закона «О чипах и науке» Америка вливает огромные субсидии в компанию Intel, которая уже давно утратила мировое лидерство в производстве чипов. В рамках промышленной стратегии эти деньги предоставляются на определенных условиях. И речь идет не только об ограничениях на иностранных работников и зарубежные закупки, но и о требовании стремиться к разнообразным социальным и этическим целям, например, создавать рабочие места для технических работников, не имеющих диплома бакалавра.
На фоне столь большого количества дополнительных обременений для и так уже ослабшего производителя, и учитывая, что в США имеется фундаментальный дефицит работников с навыками, которые требуются на продвинутых заводах по производству чипов, не удивляет тот факт, что запуск новых американских заводов Intel и даже отраслевого лидера TSMC сильно отстает от графика.
Все эти издержки не являются единовременными. Когда каждая крупная страна готова вливать субсидии в ту или иную отрасль, вся отрасль попадает в зависимость от господдержки. Инвестициями движет не прибыль и не конкуренция, а субсидирование, политика национальной безопасности и бюрократы, что приводит к регулярному перенасыщению и убыткам. Несмотря на субсидирование научных исследований, может пострадать и инновационная деятельность, потому что отстающие компании, получающие субсидии, будут снижать прибыльность всей отрасли, и у лидеров останется меньше средств для инвестиций в научные исследования и разработки.
Странам с экономикой среднего размера разумно было бы переждать весь этот ажиотаж. Однако промышленная стратегия (особенно когда она одобрена в ведущих странах) слишком соблазнительна для политических лидеров, желающих получать похвалы за создание новых, сияющих отраслей. Когда Индия пообещала выделить $10 млрд на субсидирование производства чипов, она получила в обмен лишь обещания создать небольшое число рабочих мест и начать выпуск чипов старого поколения. Теперь эта страна решила повысить ставки, выделив еще $15 млрд на субсидии, которые она едва может себе позволить. Не лучше ли было бы потратить эти деньги на открытие десятков тысяч качественных начальных школ, тысяч качественных средних школ, а также сотен первоклассных университетов?
Поскольку Китай своей промышленной стратегией спровоцировал развитые демократические страны на ответные меры, описанные выше тенденции наблюдаются в производстве электромобилей, солнечных батарей и аккумуляторов. Вместо того, чтобы позволить конкурентным рынкам подталкивать инновации в секторе зеленых технологий и удешевлять производство на благо всего мира, мы балканизируем (в данном случае термин означает «разделять и снижать возможности эффективной работы») и ослабляем эти важнейшие отрасли пошлинами, субсидиями и государственным финансированием «компаний-зомби». Тем самым мы можем выиграть битву за отечественного производителя, но проиграем в войне с изменением климата.
Нам нужен глобальный диалог о надлежащей роли промышленной стратегии. В ином случае нас ждет появление множества новых, разорительно дорогих «белых слонов».
Copyright: Project Syndicate, 2024.
www.project-syndicate.org
