Бреттон-Вудским институтам – Международному валютному фонду и Всемирному банку – уже 80 лет. Но никогда еще они не были так плохо обеспечены ресурсами и поддержкой национальных правительств, как сейчас. Их затруднительное положение является, наверное, самым ярким признаком фрагментации экономической и финансовой системы многосторонних отношений, а вместе с ней и мировой экономики. Что еще хуже, эта фрагментация началась в период повышения международной напряженности и финансовой нестабильности, торможения роста экономики и усиления нищеты, а также быстро увеличивающейся стоимости реконструкции в секторе Газа, в Ливане, Украине и других странах. Об этом в колонке для Project Syndicate пишут бывший премьер-министр Великобритании Гордон Браун и президент Квинс-колледжа Кембриджского университета Мохамед Эль-Эриан.
И МВФ, и Всемирный банк возглавляют люди, которые понимают срочную необходимость реформ для решения сегодняшних задач. Но у них нет достаточной поддержки со стороны своих политических руководителей — стран с крупнейшей долей в этих организациях. А их голоса критически важны для реформ. Чтобы преодолеть эти давние проблемы с международной координацией нам нужна демонстрация лидерства обновленной «Большой двадцатки» (G20). Благодаря председательству Бразилии в этой группе у нее есть шансы для достижения прогресса.
Цена недостаточных инвестиций
Финансовая мощь является, конечно, лишь одним из показателей эффективности международных институтов, но она важна в мире, в котором мы живем. Ресурсы, доступные МВФ, составляют менее 1% (если точнее 0,85%) мировой экономики. Однако от МВФ как от кредитора последней инстанции, обеспечивающего миру финансовую защиту, ожидают, что он будет решать проблемы всех своих членов (191 страна) и присоединится к работе по решению «нетрадиционных» и «новых» вопросов – изменения климата, а также гендерного и других видов неравенства.
Столь сильное недофинансирование противоречит намерениям основателей МВФ — в их числе Британия и США. В момент создания фонд мог привлечь ресурсы, равные примерно 3% мирового ВВП, для решения монетарных и платежных проблем в 44 странах. С тех пор число членов МВФ увеличилось в четыре раза, но его ресурсы сократились более чем на две трети в виде доли ВВП.
Причины связаны с ослаблением глобального влияния фонда, а также с утратой возможности решать сложные проблемы отдельных стран.
Взгляните на эти примеры. 40 лет назад, во время эпохальной реструктуризации долга Мексики, МВФ пообещал этой стране треть необходимой суммы, ожидая, что коммерческие кредиторы внесут оставшуюся часть. Финансовые возможности позволяли фонду надавить на частный сектор, чтобы тот согласился с решением обменять часть требований кредиторов к Мексике на улучшение ее финансовых перспектив.
Когда в 2020 году дефолт объявила Замбия, МВФ предоставил ей менее 10% необходимой суммы. И несмотря на поддержку фонда, страна четыре года вела трудные переговоры с кредиторами, пытаясь заключить соглашение о реструктуризации. Хотя отчасти проблема объяснялась изменением состава частных и государственных кредиторов, во многом она также возникла из-за снижения эффективности используемого фондом метода «кнута и пряника».
Опасный мир
Это серьезная проблема для организации, которая выполняет важные функции надзора и технической помощи и играет роль якоря международной финансовой безопасности. Как мы писали в книге «Пермакризис» (в соавторстве с Майклом Спенсом и Ридом Лидоу), есть причины опасаться, что в предстоящие годы шоки, которые мы сейчас наблюдаем (от Covid-19 до войн в Украине и Газе), могут стать более частыми и разрушительными, в том числе из-за изменения климата. Тревожит неадекватность существующих механизмов защиты, что создает дополнительную шаткость и нестабильность. Это особенно касается наиболее уязвимых стран и сегментов общества.
Несмотря на обострение проблем, ресурсы МВФ остаются ниже исторических уровней, а недавний пересмотр квот не привел к чистому увеличению кредитного потенциала фонда. Более того, с марта 2020 по март 2023 года МВФ обязался выделить $191 млрд из своей ресурсной базы, равной $1 трлн. И выделил менее $75 млрд.
С надзорной ролью фонда также возникли серьезные проблемы. Его обычно представляют как инструмент предотвращения кризисов в отдельных странах и в системе в целом, но уже много десятилетий фонду не удается предсказать и дать верную оценку экономическим шокам. Да, это провал и национальных властей тоже. И некоторые из этих неудач вполне объяснимы, например, в случае с пандемией. Но ряд других, включая сбои в производственно-сбытовых цепочках и последующий взлет инфляции, можно было предвидеть и лучше анализировать. Такие просчеты подчеркивают необходимость новых инвестиций в более эффективную систему надзора.
Всемирный банк еще хуже обеспечен ресурсами для выполнения возложенных на него новых климатических обязанностей. В прошлом году по заказу Индии, председательствовавшей в G20, комиссия под руководством Лоуренса Саммерса и Нанда Кишора Сингха подготовила доклад, в котором говорилось, что многосторонним банкам развития (МБР) нужно утроить кредитование, чтобы к 2030 году его ежегодные объемы достигли $400 млрд. Однако в 2023 году объем средств, выделенных странам с низкими и средними доходами, составил лишь 0,07% мирового ВВП. А $73 млрд от Всемирного банка в 2023 финансовом году стали самой маленькой суммой, выделенной на развитие, за все время его существования.
Великий распад
Недуги, поразившие МВФ и Всемирный банк, не ограничиваются этими двумя организациями. Мы наблюдаем опасный развал всей системы многосторонних отношений, причем ровно в тот момент, когда общие для мира проблемы можно решить лишь с помощью координации и совместных действий.
Сумма кредитов, которые сегодня предоставляют МБР, включая региональные банки развития, равна лишь 0,5% валового национального дохода развивающихся стран. Это ниже пикового значения 0,7% в 1990-х. Всемирная торговая организация тоже страдает от избыточно формальных юридических правил судейства, навязанных ей на пике неолиберализма в 1990-е годы. Эффективность ВТО всегда зависела от переговоров, согласований и арбитража, но в последние годы эти подходы оказались отодвинуты на второй план геополитическим соперничеством и односторонними действиями.
Далее следует Всемирная организация здравоохранения. Целевой уровень нынешнего раунда пополнения бюджета ВОЗ равен $11 млрд, но из них гарантировано лишь $4 млрд. Годовой бюджет этой организации не больше, чем у средней по размерам больницы в США. Отказывая ВОЗ в необходимых ресурсах, но одновременно требуя от нее заниматься новыми проблемами в здравоохранении, мы сами себя лишаем пользы от этой глобальной организации, которой сложно профинансировать выполнение даже базовых задач.
Наконец, создание G20 стало правильно реакцией на понимание, что «Большая семерка» (G7) перестала быть лицом мирового экономического влияния и силы. Собрав вместе страны, на долю которых приходится около 80% мирового ВВП, G20 получила отличные шансы помочь предотвращать или справляться с системными кризисами, подобными кризису 2008-2010 годов.
Но несмотря на этот очевидный потенциал, G20 действует без каких-либо структур, гарантирующих последовательность и эффективность. А поскольку в нее входят Россия и Китай, то США предпочитают и дальше работать в рамках G7. Джейк Салливан, советник по национальной безопасности США, называет эту группу «управляющим комитетом свободного мира», хотя на долю стран G7 сейчас приходится лишь 43% мирового ВВП.
На чем нужно сосредоточиться
Масштабные реформы мировых многосторонних организаций (их часто называют «Бреттон-Вудс 2.0») вряд ли получатся. Но возможен постепенный прогресс. Одна инициатива за другой, и можно будет достичь критической массы, которая повысит благосостояние многих, если не большинства, стран и людей.
Например, ВТО следует сосредоточиться на использовании неоспоримых навыков своего нынешнего гендиректора Нгози Оконджо-Ивеалы для урегулирования торговых споров через примирение, арбитраж и переговоры. Это позволит отойти от избыточно формальной (а сейчас еще и переставшей работать) системы апелляций к судьям.
Тем временем МВФ под руководством не менее харизматичного директора-распорядителя (Кристалины Георгиевой — Курсив) может увеличить свой вклад в предотвращение и урегулирование кризисов, усилив свою роль глобальной системы раннего предупреждения. Это также означает, что на любой будущий кризис надо будет реагировать с помощью возросшего финансового потенциала — мобилизуя кредитные ресурсы для повышения устойчивости к экономическим шокам и для переговоров об улучшенном механизме реструктуризации суверенных долгов. То есть для создания более полной системы глобальной финансовой защиты с умеренными требованиями к заемщикам в случае сильных экзогенных шоков.
У стран с высоким уровнем доходов имеется возможности для заимствований и резервы, чтобы выдержать большинство шоков. Но у целого ряда развивающихся стран всего этого нет, а страны с низкими доходами еще более беззащитны, учитывая скудость их резервов и высокую вероятность потери доступа к финансовым рынкам.
Столкнувшись с угрозой суверенного дефолта и потерянного десятилетия в сфере развития, слишком многие страны-должники начали искать альтернативные пути, чтобы избежать чрезмерно жестких (по их мнению) условий, предъявляемых многосторонними кредиторами. Для предотвращения дефолта многие правительства перераспределяют расходы, предназначавшиеся ранее для здравоохранения и образования. Трагично, что 3,3 млрд человек сегодня живут в странах, которые тратят на выплату процентов по долгам больше, чем на здравоохранение и образование.
Кроме того, институты Бреттон-Вудса должны помочь удовлетворению неотложных нужд развивающихся стран в борьбе с изменением климата и адаптации к нему. Если этого не сделать, под угрозой окажется не просто благополучие десятков миллионов людей. Возникнут негативные побочные международные последствия, в том числе миграция. Обе организации предпринимают шаги для удовлетворения потребностей развивающихся стран (за исключением Китая) в ежегодном внешнем финансировании в размере $1 трлн к 2030 году. Например, Всемирный банк организует выпуск «катастрофических облигаций», чтобы помочь странам, пострадавшим от участившихся природных катастроф. А МВФ открыл кредитное окно под названием Фонд устойчивости, который финансируется за счет добровольного перераспределения специальных прав заимствования (СДР). Впрочем, всех этих мер недостаточно.
Да, сейчас Всемирный банк направляет 41% объема кредитования на климатические проекты, а в его новом заявлении о миссии говорится о «пригодной для жизни планете». Однако без значительного увеличения его общих ресурсов новый акцент на изменении климата будет возможен лишь за счет сокращения инвестиций в человеческий капитал и в традиционные проекты развития, если только богатые страны не закачают в банк больше денег. Обходных путей здесь нет.
Ключ к оживлению
Ключом к оживлению глобальных многосторонних институтов является реформа их управления, отражающая колоссальные изменения в конфигурации мировой экономики за последние десятилетия. Акционерная структура МВФ и Всемирного банка, а также устаревший процесс распределения высших должностей в зависимости от гражданства кандидатов уже не соответствуют современным реалиям.
Даже сегодня 59,1% голосующих акций в МВФ принадлежат странам, на долю которых приходится лишь 13,7% мирового населения. Индия и Китай являются двумя системно самыми важными и влиятельными развивающимися странами, но их совокупная доля равна лишь 9%. Если ничего не менять, организация, призванная решать ключевые экономические и финансовые проблемы мира, будет сталкиваться с ростом сомнений у стран Глобального Юга в своей легитимности, справедливости и эффективности.
Слоны в комнате
Неадекватное управление – это не единственная унаследованная нами проблема, тормозящая прогресс. Нужно многое сделать, причем быстро, для устранения избыточного долга и стоимости его обслуживания в 79 странах с низкими и средними доходами, где официально начался долговой кризис или где высок риск его возникновения. Ситуация требует плана облегчения долгового бремени, включая реструктуризацию займов, выпуск долговых свопов и выдачу кредитных гарантий.
Члены МВФ должны укрепить способность фонда ежегодно предоставлять странам, у которых возникли долговые проблемы, но которые в целом хорошо управляются, регулярно распределяемые «внутренние» финансовые инструменты. Хотя в 2021 году распределили СДР на $650 млрд, лишь $21 млрд достался странам с низкими доходами, которые больше всего нуждались в помощи. Распределение СДР следует сделать более автоматическим, чтобы этот канал эффективней использовался для борьбы с будущим системным шоками.
Во-вторых, чтобы «Общие принципы урегулирования долга» Парижского клуба начали лучше работать, нужно теснее сотрудничать с правительством Китая и частными кредиторами. Следует провести ревизию «кнутов и пряников». Альтернативный вариант — с затяжными переговорами, кулуарными соглашениями и неполной реструктуризацией — обычно приносит лишь ограниченную пользу и подвержен злоупотреблениям. Такие временные меры лишь усложняют следующий раунд реструктуризации.
В-третьих, МВФ надо решить проблему восприятия отсутствия справедливости в требованиях фонда к бедным странам, которые просят облегчить долговое бремя. К счастью, директор-распорядитель хорошо понимает необходимость снизить штрафные процентные ставки, которые взимаются со стран со средними доходами. В 2020 году такие надбавки МВФ выплачивали десять стран, а к 2023 году эта цифра более чем удвоилась, до 22, что было вызвано последствиями пандемии, конфликта в Украине и роста процентных ставок. Помимо этого, базовая кредитная ставка МВФ резко повысилась – с менее 1% до почти 5%, что увеличило ставку для стран, выплачивающих надбавку, до 7,8%. Недавно МВФ начал процесс пересмотра политики надбавок. Это открывает возможность для изменений, которые не подорвут его статус кредитора первой очереди.
Наконец, в превентивных целях правительства должны создать справедливую глобальную систему финансовой защиты. По мнению Масуда Ахмеда, почетного президента Центра глобального развития, должна существовать «отдельная, понятная программа МВФ, который будет активироваться в случае определенных системных шоков, предоставляя ресурсы всем развивающимся странам и странам с низкими доходами, которые находятся в хорошем положении». Причем без штрафов в виде чрезмерно высоких надбавок.
Что касается Всемирного банка, то его динамичный президент Аджай Банга приступил к исполнению своих полномочий с решимостью реформатора и совершенно верно создал «Фонд пригодной для жизни планеты», который ориентирован на увеличение человеческого капитала и на защиту окружающей среды. Впрочем, этой инициативе нужно больше ресурсов, и Банга оправданно призывает к рекордному раунду пополнения ресурсов Международной ассоциации развития, которая предоставляет льготные займы и гранты беднейшим странам.
Учитывая рост числа бедных в мире (сейчас их около 700 млн), мы не можем согласиться на меньшее. Доклад Саммерса и Сингха для G20 призывает не только увеличить финансирование со стороны многосторонних банков развития на $260 млрд ежегодно, но и активней пользоваться финансовыми инструментами – гарантиям, инструментами уменьшения рисков, гибридным капиталом.
Реформы или загнивание
Поскольку G7 на самом деле не может быть постоянным управляющим комитетом мировой экономики, где у ее членов миноритарная доля, G20 должна стать тем, чем она задумывалась: главной площадкой мирового экономического сотрудничества, в том числе в вопросе реформ многосторонних организаций. Однако для этого потребуется более представительная система, которая повысит роль небольших стран с помощью системы «избирательных округов», а также профессиональный секретариат, гарантирующий последовательность работы.
В качестве председателя G20 Бразилия уже определила три ключевых приоритета для ноябрьской встречи: борьба с голодом, бедностью и неравенством, содействие устойчивому развитию и проведение реформы глобального управления. Все три цели могут открыть путь в новое десятилетие сотрудничества, при этом третья дает хорошую возможность для преодоления проблем с межстрановой координацией. Мы знаем, что надо сделать и почему. С качественным управлением G20 могла бы дать ответ на вопрос «как».
Масштабная ревизия международной системы и ее институтов, как правило, начинается лишь после полного развала существующего порядка. После 1814 года новый баланс сил сложился вслед за поражением Наполеона. После 1918 года появилась Версальская система, когда пять династических империй развалились, расколовшись на десятки новых национальных государств. Архитектура мира после 1945 года возникла вслед за разгромом Германии, Италии и Японии. А либеральный «новый миропорядок» (как его назвал президент США Джордж Буш-старший) дожидался краха СССР и Варшавского договора.
Неотложная задача сегодня в том, чтобы перейти к пятому мировому порядку, не дожидаясь разрушительного краха. Для обретения легитимности он должен учитывать продолжающееся перераспределение мировых экономических и политических сил, а особенно амбиции Глобального Юга. Чтобы быть эффективным, он должен отличаться не только стабильностью и справедливостью, но также экологической устойчивостью и открытостью для эффективных коллективных действий.
Перед нами открыты два пути. Один ведет к дальнейшей глобальной фрагментации и углубляющимся кризисам, а другой – дает шанс на достижение процветания с помощью совместного решения общих проблем. Выбор представляется совершенно очевидным.
Copyright: Project Syndicate, 2024.
www.project-syndicate.org
