Война за независимость: сможет ли ФРС противостоять давлению Трампа
Экономисты считают независимость центральных банков одним из важнейших достижений экономической политики последних десятилетий. Тем интереснее наблюдать, как избранный президент США покушается на независимость Федеральной резервной системы, которую порой называют «центробанком мира». В ситуации, когда действия Дональда Трампа могут подстегнуть инфляцию, политическое вмешательство в работу ФРС может, по словам экспертов, закончиться «катастрофой».
Невзирая на лица
Независимость центробанков, которая позволяет им проводить денежно-кредитную политику, не обращая внимания на персоналии и взгляды кого бы то ни было, от руководителей государства и правительства до бизнесменов, – одна из самых популярных и проработанных тем в экономической литературе.
«Исследования, теория и факты свидетельствуют о том, что способность центробанка проводить денежно-кредитную политику без политического вмешательства является важнейшим компонентом его способности контролировать инфляцию, – поясняет в блоге Комитет экономических советников (КЭС) при президенте Джо Байдене. Причина в том, поясняется в материалах КЭС, что независимость центробанка укрепляет доверие к нему.
«Когда доверие к центробанку подрывается политическим влиянием, люди, фирмы и другие лица, устанавливающие цены, с меньшей вероятностью поверят в его приверженность борьбе с инфляцией, что, в свою очередь, может вызвать ее ускорение», – предупреждает КЭС.
Независимость ЦБ выгодна и самим политикам, отмечает КЭС: она «отделяет ДКП от бюджетной политики и тем самым защищает политических лидеров от соблазна снизить стоимость государственного долга с помощью инфляции».
Поскольку эти выгоды получили широкое признание, почти во всех развитых и многих развивающихся странах сегодня действуют независимые центробанки, чьи руководящие органы принимают решения о ДКП без политического вмешательства, одобрения или страха наказания, резюмирует КЭС.
Идея о том, что сиюминутные настроения политиков и влияние лоббистов не должны влиять на деятельность ЦБ, сформировалась еще в конце 1970-х годов. Одна из основополагающих работ по этой теме – исследование норвежского экономиста Финна Кюдланда и Эдварда Прескотта из Университета Карнеги–Меллона о согласовании во времени экономической политики и деловых циклов, за которую они в 2004 году получили Нобелевскую премию по экономике.
Пьер-Оливье Гуринша, экономический советник и директор исследовательского департамента МВФ, в разговоре с Financial Times назвал независимость центробанков «одним из величайших достижений» за последние 50 лет: «Все, что будет подрывать доверие к центробанку как борцу с инфляцией, грозит потенциальными проблемами».
«Действовать правильно»
Но Трамп, которому в этом отношении, как и во многих других, закон не писан, публично критиковал председателя ФРС Джерома Пауэлла, которого сам и выдвинул на эту должность в 2017 году. Еще во время своего первого президентства он называл Пауэлла «невеждой» за то, что тот не реагировал на его призывы снизить процентные ставки, и даже задавался в Twitter вопросом, кто главный враг США – Пауэлл или Си Цзиньпин, председатель КНР, вспоминает Financial Times.
За председателя ФРС тогда вступились его предшественники – Пол Волкер, Алан Гринспен, Бен Бернанке и Джанет Йеллен, которые в августе 2019 года опубликовали в The Wall Street Journal заявление «Америка нуждается в независимой ФРС». «Важно сохранить способность ФРС принимать решения, исходя из интересов процветания всей нации, а не небольшой группы политиков», – настаивали они.
Но Трампа это не остановило. Через два дня после выхода статьи он написал в Twitter: «Наша проблема – в Федеральном резерве, который слишком горд, чтобы признать свои ошибки, признать, что действовал слишком поспешно и чрезмерно ужесточил политику (и что я был прав!)». Bloomberg даже писал, что Трамп поручал юристам своей администрации найти возможность уволить Пауэлла.
Угрозы независимости ФРС прозвучали и во время недавней предвыборной кампании Трампа. «Не думаю, что мне должно быть позволено отдавать распоряжения, но я считаю, что имею право комментировать, следует ли повышать или понижать процентные ставки», – заявил он в октябре в Экономическом клубе Чикаго. В феврале этого года Трамп говорил, что хочет заменить Пауэлла на посту председателя ФРС, потому что тот действует «политически» и, «возможно, хочет помочь демократам», снизив процентные ставки.
Советник Трампа Скотт Бессент, гендиректор хедж-фонда Key Square Capital Management и главный претендент на пост министра финансов в команде Трампа, даже внес неортодоксальное предложение — создать позицию «теневого» председателя ФРС, который станет преемником Пауэлла задолго до того, как закончатся его полномочия в мае 2026 года. Такой человек, по мнению Бессента, может давать комментарии и прогнозы по изменению процентных ставок. «Учитывая концепцию указаний относительно направления денежно-кредитной политики [которую использует ФРС в своем общении с участниками рынков], никого больше не будет волновать, что там говорит Джером Пауэлл», – сказал он в интервью Barron’s.
Если такой человек будет давать комментарии вне ФРС, а то и займет место Адрианы Каглер (она – единственный член совета управляющих, чей срок истекает во время нового президентства Трампа, в январе 2026 года), это может подорвать коммуникационную политику ФРС.
Между тем, центробанк придает ей большое значение, сказал FT Джонатан Пингл, главный экономист по США в UBS. По его словам, Комитет по операциям на открытом рынке (FOMC), который устанавливает ставки, старается с ее помощью повлиять на финансовые условия ради достижения своих целей: «Если же коммуникация не позволяет рынкам корректно осознать представления комитета о том, какие финансовые условия необходимы, то вы получите неоптимальную ДКП».
7 ноября на пресс-конференции после решения FOMC снизить ставку на 0,25 процентного пункта, Пауэлл ответил «нет» на вопрос, уйдет ли он в отставку, если его об этом попросит Трамп. Президенту уволить председателя «не позволяет закон», добавил он.
По закону о ФРС президент может уволить члена совета управляющих, включая председателя, «по веским основаниям». Как именно этот порядок можно применить к главе ФРС, неизвестно: за 111 лет истории американского центробанка такого не случалось ни разу. Срок Пауэлла на посту председателя истекает в мае 2026 года, но в совете управляющих он продолжит работать до января 2028 года.
В июле Трамп заявил, что ФРС не должна снижать процентную ставку до ноябрьских выборов, и добавил, что оставит Пауэлла на посту председателя, если тот будет «действовать правильно». Несмотря на это предупреждение, в сентябре ФРС первый раз после длительной кампании по ужесточению ДКП снизила ставку, причем сразу на 0,5 процентных пункта.
В дальнейшем позиция ФРС может вступить в противоречие с деятельностью Трампа: он намерен ввести импортные пошлины, снизить налоги и депортировать нелегальных мигрантов, что способно подстегнуть инфляцию. ФРС не будет спешить со снижением ставок, заявил Пауэлл 14 ноября, поскольку инфляция никак не замедлится до целевых 2%.
ФРС вступает в прямой конфликт с администрацией Трампа, констатирует Йон Триси, издатель инвестиционного бюллетеня Fuller Treacy Money: опыт стран–лидеров в этом цикле процентных ставок, таких как Бразилия, которая раньше США и других западных центробанков начала их и повышать, и снижать, показывает, что они снова стали ужесточать ДКП, поскольку инфляция оказалась весьма устойчивой.
К концу I квартала 2025 года ФРС, возможно, тоже начнет повышать ставку. А если снижение налогов, обещанное Трампом, впоследствии еще сильнее подстегнет инфляцию, долгосрочные планы ФРС по смягчению ДКП окажутся под угрозой, полагает Триси. По его мнению, фондовый рынок, который взлетел после победы Трампа на выборах, но в последние дни топчется на месте, начинает закладывать такую возможность в цены.
Инфляционная катастрофа
Политическое вмешательство в ситуации ускоряющейся инфляции будет «катастрофическим сценарием», сказал FT Шебнем Калемли-Озджан, экономист из Университета Брауна. Насколько катастрофическим, можно видеть на примере Турции, президент которой Реджеп Тайип Эрдоган с 2019 по 2023 годы сменил пятерых глав центробанка. Он утверждал, что бороться с инфляцией нужно не повышением, а снижением процентных ставок, и выгонял тех, кто не хотел следовать его требованию. Четвертый руководитель снизил в 2021-2023 годах ставки с 19% до 8,5%. В 2022 году инфляция в Турции достигала 85%, а по итогам года составила 64,3%.
В истории США тоже были случаи вмешательства властей в работу ЦБ. Одной из причин начала периода «великой инфляции» 1965-1982 годов стала политика президента Линдона Джонсона. В период своего президентства он тратил огромные деньги в рамках программы «Великое общество» на различные социальные меры, в то время как бюджетная ситуация ухудшалась из-за войны во Вьетнаме. «Фискальный дисбаланс осложнял проведение ДКП», – говорится в материалах проекта «История ФРС». Чтобы своими действиями не мешать Министерству финансов привлекать заемные средства, ФРС не меняла ставки в период между объявлением об аукционе по размещению казначейских облигаций и его проведением. Это позволяло правительству привлекать все больше денег по низким ставкам.
А президент Ричард Никсон давил на председателя ФРС Артура Бернса, чтобы тот создал ему благоприятные условия в экономике для успешного переизбрания в 1972 году. В конце 1960-х – начале 1970-х годов поддержание занятости считалось в правительстве и ФРС главной целью, а борьба с инфляцией – второстепенной, поэтому FOMC проводил «экспансионистскую ДКП» (при ней ставки низкие для увеличения объемов кредитования и инвестиций), говорится в «Истории ФРС». В результате инфляция выросла с чуть более 1% в 1964 году до почти 14,5% в 1980-м, когда новый председатель центробанка Пол Волкер в 1980 году повысил процентную ставку до 20% и стал контролировать денежную массу.
В борьбе с инфляцией Волкера не остановили ни две рецессии в 1980-1982 годах, ни безработица в 11%, ни демонстрации у здания ФРС, благо администрация Рональда Рейгана не мешала ему проводить ту политику, которую он считал нужным. К концу 1982 года годовая инфляция упала ниже 5%, а во второй половине 1980-х годов составляла, в среднем, 3,5%.
«Центральный банк, находящийся под краткосрочным политическим влиянием, не будет обладать общественным доверием, если он обещает низкую инфляцию, в то время как общество осознает риск, что на денежные власти может оказываться давление для проведения краткосрочной экспансионистской политики, несовместимой с долгосрочной ценовой стабильностью», – говорил Бен Бернанке, который возглавлял ФРС в 2006–2014 годах.
По его словам, если центробанк не обладает доверием, общество ожидает высокой инфляции и, соответственно, будет рассчитывать на ускоренное увеличение номинальных зарплат и цен.
«Таким образом, в долгосрочной перспективе недостаток независимости центробанка может вести к более высокой инфляции и инфляционным ожиданиям без компенсации в виде большего выпуска продукции или занятости», — предупреждал он.
