«Прежде антимонопольный орган не выявлял взаимоотношений бизнеса с госорганами»

Правительство внесло в парламент проект закона о конкуренции. Специально для «Къ» нюансы проекта комментирует председатель агентства по защите конкуренции Мажит Есенбаев.

— Подавляющее большинство экспертов положительно оценивают подготовленный законопроект. Действительно, там прописаны очень правильные вещи. Однако дело в том, что в Казахстане в принципе много правильных и хороших законов, но главная проблема заключается в области правоприменительной практики. В связи с этим вопрос: хватит ли у Агентства ресурсов для того, чтобы реализовать данный закон?
— Исходя из того, что мы имеем в институциональном плане, у нас есть ряд рычагов уже сегодня, и ряд полномочий мы получим после принятия закона. Более того, премьер-министром сформирован Совет по конкуренции, состоящий из 11 человек. Я надеюсь, что он станет чрезвычайно сильным органом, который сможет решать вопросы ограничения монополистической деятельности, борьбы с недобросовестной конкуренцией и пресечения злоупотреблений доминирующим положением. Но самое главное, надеюсь, что этот совет будет реально способствовать развитию свободной конкуренции, а также созданию условий для инвестиционной и предпринимательской активности, что для Казахстана крайне актуально.

— То есть, вопрос упирается в наличие политической воли?
— Безусловно. И в настоящий момент мы ее исполняем через различные механизмы, которые формируются. Хочу напомнить, что мы, как агентство, работаем всего полгода. Однако многое уже удалось сделать. Мы реорганизовали структуру агентства: территориальные органы теперь подчиняются только по вертикали. Более того, чтобы окончательно освободить их от какой-либо зависимости от местных властей, мы вывели их и создали 7 межрегиональных подразделений по кустовому принципу. Причем в дальнейшем эти региональные инспекции мы можем всегда передислоцировать в тот регион, где наблюдаются наибольшие проблемы с конкурентной средой. Всего в составе агентства у нас чуть более 200 человек

— Этого достаточно?
— Я считаю, что достаточно. Хотя есть два момента, на которых я хотел бы остановиться. Во-первых, создание 7 региональных подразделений отчасти связано с тем, что у нас, безусловно, недостаточно квалифицированных сотрудников, которые бы профессионально занимались антимонопольной политикой. Поэтому мы решили собрать их в своего рода «ударный кулак». Во-вторых, это поможет нам избавиться от излишней опеки местных исполнительных органов. Не секрет, что существовала практика, когда акимы загоняли того или иного субъекта рынка в реестр и затем старались всячески «регулировать» его деятельность. А относительно количества работающих в агентстве… Я считаю, что нам необходимо не количество, а качество. Поскольку основная часть нашей работы заключается в анализе, нам нужны специалисты-аналитики. Понятно, что есть вопросы, связанные с оплатой труда, но мы будем их решать. Главное – нам нужны сотрудники, которые способны анализировать ситуацию на товарных рынках и четко определять векторы их развития. Чтобы установить, где товарные рынки развиваются не в сторону свободной конкуренции, где они монополизированы или высококонцентрированы, для этого нет необходимости в большом штате. Хрестоматийный пример – история с Microsoft. Один сотрудник антимонопольной службы в результате анализа деятельности компании сумел определить и доказать, что компания злоупотребляет доминирующим и монопольным положением в отдельных сегментах рынка. Он же предложил и алгоритм ее демонополизации.

— Насколько я помню, тогда к Microsoft было применено положение о принудительной реструктуризации. Такой нормы в казахстанском законодательстве, по-моему, не было. Предусматривает ли подобные действия антимонопольных органов обсуждаемый законопроект?
— Теперь такая норма в законопроекте есть, мы ее активно обсуждали и прописали. Сейчас слово за депутатами парламента. Безусловно, высокая степень концентрации крайне отрицательно влияет на развитие экономики страны. Она сильно снижает предпринимательскую активность и инициативу. И сегодня, пожалуй, лишь в сырьевом секторе инвестиционный климат мы можем назвать привлекательным.

— Насколько статус агентства позволит реализовать заложенные в законе функции? Сейчас вы находитесь в составе правительства. Но правительство само является крупным, если не сказать крупнейшим, игроком через национальные компании, СПК на многих рынках?
— Правительство — это коллегиальный орган, и, находясь в его составе, мы вполне можем высказывать и замечания, и возражения по тем или иным проектам решений. Более того, в проекте закона прямо записано, что теперь создание любого госпредприятия или компаний с государственным участием должно проходить процедуру согласования в антимонопольном органе, то есть, у нас. Такого мощного рычага никогда еще не было. Если, говоря гипотетически, правительство создаст госкомпанию, несмотря на то, что мы не дали согласия, то агентство может обратиться в суд. Кстати, я совершенно не отрицаю вашу мысль о том, что, возможно, нужна корректировка статуса антимонопольного органа. Но давайте не будем забегать вперед. Я думаю, что придет время, когда ситуация сама подтолкнет правительство к необходимости выделения независимого наблюдающего и надзирающего органа.

— Кроме собственно закона о конкуренции, в парламент внесен и сопутствующий законопроект о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам конкуренции…
— Да в сопутствующем законе мы вносим изменения и дополнения в 2 кодекса и 5 законов.

— Насколько видно из текста, вы впервые в Казахстане предлагаете ввести уголовную ответственность за нарушение условий свободной конкуренции и злоупотребление монопольным положением. Как я понял, предусматривается серьезная система штрафов: возможность компенсации от 10% до всей суммы дохода, полученного в результате монопольной деятельности, а также исправительные работы или осуждение на срок до 5 лет. Как эти нормы будут применяться на практике, не возникнет ли возможность злоупотреблений – меры-то серьезные?
— Наша задача — выявить факты злоупотреблений и представить в суд нарушителей и доказательную базу. То есть, сами мы никого наказывать не будем. Только суд решит, какую форму наказания применить. При этом не исключено, что он может не согласиться с нашими доказательствами, и тогда, соответственно, никакого наказания не последует.

— Между тем, в проекте опять же, по-моему, впервые в Казахстане прямо прописана ответственность не только бизнеса за нарушение антимонопольного законодательства, но и чиновников.
— Вы правы. Для Казахстана это совершенно новая практика. Никогда прежде антимонопольный орган не выявлял взаимоотношений бизнеса с государственными органами. Посмотрите, сплошь и рядом, как грибы, возникают структуры, прямо или косвенно аффилированные с тем или иным государственным органом. Далеко за примерами ходить не надо. Вот в родной для вас сфере: крупные медиа-холдинги создаются на государственные средства национальными компаниями, акиматами. О какой конкуренции тут можно говорить! Более того, как правило, именно эти афффилированые компании и выигрывают конкурсы на госзаказ, проводимые создавшими их организациями. Это ненормально. Есть еще множество и других фактов нарушений прав частного предпринимателя госчиновниками. Например, по письму какого-нибудь министерства или акимата предприниматели вынуждены предоставлять различную информацию, например, об уровне цен или запасов, об объемах ввозимой или вывозимой продукции. В случае отказа «сотрудничать», обязательно последует наказание. Все это приводит к дополнительным издержкам бизнеса и напрямую влияет на его конкурентоспособность.

— В парламент одновременно внесены два законопроекта: о конкуренции и об отраслевых регуляторах. В первом случае разработчиком являетесь вы, в другом — АРЕМ. Как будут разделены ваши функции? Многие представители бизнес-сообщества, да и депутаты, не очень понимают смысл предлагаемой реструктуризации и разделения функций.
— Да, такая проблема существует. Но мы сейчас, в предложенных законопроектах, четко подразделяем деятельность регулирующих органов и Агентства по защите конкуренции, как антимонопольного органа. Хотя многие воспринимают АРЭМ как антимонопольный орган, это не так. Это отраслевой регулятор, и его функции очень четко определены в представленных в парламент законопроектах. Он должен заниматься вопросами ценообразования и тарифообразования в указанных законом отраслях, вопросами технологического совершенствования, а также созданием механизмов эффективного регулирования. А стратегически, мне кажется, их задача должна состоять в выводе той или иной отрасли из регулируемого поля в конкурентную среду. Разумеется, после достижения соответствующих условий. Я убежден, что в реестр, в сферу госрегулирования мы вообще должны крайне аккуратно заводить те или иные отрасли. Здесь именно тот случай, когда надо семь раз отмерить, и лишь затем «резать».

— Удалось ли закрыть все «белые пятна» в законодательстве, которые позволяли злоупотреблять монопольным или доминирующим положением на тех или иных рынках?
— Как реалисты, мы должны понимать, что абсолютно идеального закона написать невозможно. Всегда найдутся люди, которые будут пытаться найти какие-то лазейки. Однако мы убеждены, что, исходя из условий экономического развития и существующих вызовов, предложенный законопроект на них отвечает. Но, конечно, нам бы хотелось, чтобы в закон вошли нормы, которые работают в экономически развитых странах, там, где существует реальная конкуренция на рынках товаров и услуг. В частности, речь о наказаниях. Сейчас мы в первый раз предупреждаем, а в случае повторного нарушения говорим о конфискации дохода, полученного от злоупотребления монопольной деятельностью. Но эта норма вызывала большую дискуссию. Между тем, в развитых странах мира вообще не возникает никаких вопросов, если доказан факт злоупотреблений или нарушений. В этом случае доход автоматически изымается, и никаких споров по этому поводу в обществе нет. Еще один пример – норма, связанная с принудительным расчленением. Пока еще люди не понимают необходимости подобных мер.

— К сожалению. При этом следует, наверное, иметь в виду то, что доказать факт картельного соглашения и антиконкурентных действий – это, несомненно, «высшая математика». В свое время, в 2002 году, бывший тогда председателем агентства по регулированию естественных монополий и защите конкуренции Ораз Жандосов предлагал дать сотрудникам агентства право свободного доступа на территорию тех или иных предприятий и изъятия необходимой документации…
— Действительно, такая проблема есть. Сейчас мы оперируем лишь косвенной информацией, в основном из открытых источников. Безусловно, было бы очень хорошо, если бы мы имели возможность оперативно действовать Но понятно, что сегодня никто не собирается превращать нас в какой-то силовой орган. Хотя в отдельном разделе законопроекта прописаны принципы нашего взаимодействия с правоохранительными органами. Там есть специальная статья, которая позволяет сотрудникам нашего агентства совместно с силовыми структурами участвовать в расследовании и собирать доказательную базу. На практике это означает следующее. Если раньше надо было издать совместный приказ ведомств о проведении тех или иных действий, то теперь, если закон будет принят в нашей редакции, мы будем, опираясь на него, приглашать правоохранительные органы принимать участие в необходимых нам мероприятиях.
Вообще, это очень правильно, что именно сейчас на повестке дня так остро стоят вопросы защиты свободной конкуренции. Поскольку, по сути, у правительства есть лишь два рычага, которые прямо влияют на инвестиционный климат и предпринимательскую активность, а следовательно, и на устойчивое экономическое развитие – налоговый и антимонопольный. В законопроекте мы постарались максимально прописать и вопросы, связанные со всякого рода слияниями и поглощениями, антирейдерские меры – этого тоже нет в действующем законодательстве. Теперь будет уделяться особое внимание поглощениям, чтобы исключить случаи насильственных действий. Более того, хочу подчеркнуть, что сейчас присутствует политическая воля для решения этих вопросов. В частности, премьер-министр дал нам добро и выделены необходимые средства для создания у нас интегрированной базы данных по всем субъектам рынка. Она будет создаваться на базе данных налоговой, таможенной и статистической служб, и тогда мы сможем четко определять, как то или иное слияние и поглощение влияет на экономическую концентрацию, к каким последствиям для тех или иных рынков приведут эти действия. Более того, мы предполагаем сделать этот процесс прозрачным, размещая на нашем сайте информацию о предполагаемых или произошедших слияниях и поглощениях.

— В законопроекте появилась статья о «деятельном раскаянии». То есть, участник картельного соглашения может придти к вам и раскаяться. Однако в тексте записана двусмысленная, на мой взгляд, формулировка: вы его прощаете, если не узнали о факте картельного соглашения из «иных источников»…
— Я глубоко убежден, что сама эта норма, безусловно, очень правильная. На самом деле многие участники антиконкурентных соглашений и рады были бы из них выйти, но не знают, образно говоря, куда им бежать. Более того, многие боятся, что, придя «с повинной», они же и останутся виноватыми. Теперь мы закрепили норму освобождения от ответственности в случае «деятельного раскаяния». И, если взять примеры, у нас такой нормы до сих пор не было, но в тех странах, где она есть, ее применение позволяет разрушать очень большое количество антиконкурентных соглашений. Например, в Германии только в прошлом году зарегистрировано 47 случаев, когда благодаря действию этой нормы, удалось предотвратить картельный сговор. А что касается формулировки – возможно, в Мажилисе мы найдем более точные слова. Хотя, рассуждая практически, если к нам поступит хорошая информация, то почему мы должны преследовать источник этой информации? Кроме того, решение о применении положений о «деятельном раскаянии» будут приниматься не антимонопольным органом, а судом. В случае, если представленная информации позволила реально разрушить антиконкурентное соглашение, зачем нам судиться?

В заключение хотел бы сказать вот еще о чем. Как человека, занимающего государственный пост, меня часто возмущает существующее положение: кого мы обманываем? Самих себя? Пишем программы, пишем стратегические планы и везде первой строкой говорим о развитии конкуренции. А в итоге создается новый субъект, аффилированный с тем, который мы собирались реструктурировать. И это массовое явление. Мне хочется надеяться, что с принятием закона мы сумеем не просто реагировать на ситуацию, а действительно сможем создать именно стройную систему по защите конкуренции и борьбе с монополизмом. Это настоятельно необходимо для успешного развития страны.