Почему новая концепция защиты конкуренции

Обновление государственной стратегии в сфере конкуренции – в документе закладываются более прогрессивные подходы к регулированию, чем применялись ранее – почти совпало со сменой руководства в антимонопольном органе.

Уходящая неделя началась с перестановок в казахстанском правительстве: глава Агентства по развитию и защите конкуренции Серик Жумангарин возглавил Министерство торговли и интеграции РК, одновременно заняв пост вице-премьера вместо Бахыта Султанова.

Перестановки в руководстве АЗРК начались через несколько недель после ввода в действие Концепции защиты и развития конкуренции на 2022–2026 годы. Указ о принятии документа, конкретизирующего заявленный в мартовском президентском послании курс на обеспечение «честной и открытой конкуренции» и искоренение «искусственных монополий как в экономике, так и в политике», причем «навсегда», Касым-Жомарт Токаев подписал в конце июня. Показательно, что этот срок реализации концепции выходит за пределы срока полномочий действующего президента.

Регулятор против регулирования

Стоит ли ожидать, что за четыре года реализации концепции ситуация с конкуренцией изменится? Представляется, что это возможно, но не безусловно, а в случае содействия других ведомств и, более широко, в случае пересмотра экономического курса. Самое интересное, что в концепции об этом говорится – хотя и негромко, но зато ясно. Концепция не останавливается на внешних по отношению к органам власти явлениях, рыночной концентрации и монополизации, а обсуждает решения, которые к ним ведут. Притом решения, которые могут пользоваться поддержкой и за пределами госаппарата.

Самое главное, что понравится одним и, вероятно, не понравится другим в принятой концепции, – она в существенной степени отождествляет развитие конкуренции и развитие рыночных начал в экономике. В частности, и это особенно удивительно для АЗРК, которое, по мнению многих, существует именно для регулирования цен, в документе говорится о негативных эффектах ценового регулирования.

Отношение к рынку – ключевой элемент конкурентной политики. Известный американский экономист Гарольд Демсец, внесший вклад и в антимонопольную экономику, в работе «The Trust Behind Antitrust» («Убеждения в основе антитраста») говорит, что антимонопольное правоприменение строится на двух убеждениях: убеждении о желательности конкуренции и убеждении о том, что она в конкретных обстоятельствах надежно работает с приемлемыми результатами. Другие убеждения вели бы не столько к жесткому антимонопольному правоприменению, сколько к отказу от него и ставке на широкое регулирование бизнесов по образцу регулирования естественных монополий, где регулирование цен – одна из характерных особенностей.

Отметим, что мировая практика антимонопольного правоприменения позволяет ставить вопрос об оправданности ограничения цен применительно и к компания-монополистам. В США монополисты свободны в установлении цен. Запрещен лишь сговор. Считается, что высокая цена и связанная с ней повышенная прибыль – это и есть способ, благодаря которому новые компании получат сигнал о необходимости войти на рынок, и одновременно мотив для этого. То есть вместо консервации «навечно» ситуации с «нормальной» прибылью и укоренившимся участником рынка предлагается позволить то, что иногда будет повышенная прибыль, но одновременно будут и перемены. Сейчас в Предпринимательском кодексе РК закреплено другое решение, и авторы концепции – отметим это для себя – не ставят его под сомнение.

Потенциально существенная для успеха концепции черта – указание на ситуации, где конкурентная политика сталкивается с другими видами политики. Ограничение конкуренции со стороны государства чаще всего связано с тем, что оно преследует не вполне совместимые с ней цели. Чтобы получить больше конкуренции, эти цели нужно выявить и сознательно согласиться на то, что они не будут достигаться в прежней степени.

В концепции говорится о столкновении задач конкурентной политики с «фаворитизмом» (предоставлением компаниям отсутствующей у конкурентов поддержки), мерами отраслевой политики с ее «приоритетами», антидемпинговой политики (ввоз дешевого товара выгоден потребителям и может быть не связан с монополизмом) и инвестиционной политики. Говоря о последней, цель конкурентной политики во многом противоположна – заниматься тем, чтобы инвесторы не были защищены (от других предпринимателей). В экономике, как в политике: если государством заранее определено, кто должен выиграть, конкуренция является излишней и может быть только фиктивной.

Предложение для партнеров

Хотя в документе отмечается, что свобода внешней торговли «способствует развитию рыночного окружения и, соответственно, конкуренции», проблема протекционизма (частный случай «фаворитизма») в предлагаемых в концепции 36 мерах не затрагивается, по крайней мере напрямую.

Между тем в этой сфере обнаруживаются значительные резервы для решения актуальных для Казахстана проблем инфляции и поддержки малообеспеченных. Хотя Казахстан не отличается чрезмерно высоким средним уровнем таможенных пошлин (средневзвешенная по объемам торговли пошлина – 4,8%), тарифы на продовольствие существенно выше – в среднем 10,1%, и особенно высоки (медианная пошлина – 14%) тарифы на социально значимые товары (актуальный список утвержден постановлением правительства РК от 27.03.2017 № 137), хотя, казалось бы, социально значимые товары – это как раз те, где интересы потребителя должны быть на первом месте.

Специфика ситуации Казахстана в том, что вопрос о пошлинах не сводится к общему вопросу о свободе торговли и протекционизме. Во многих случаях единые для стран ЕАЭС пошлины на социально значимые товары защищают не казахстанского производителя, а производителей из других стран ЕАЭС, в первую очередь из России. Не стоит ли Казахстану выдвинуть инициативу снижения этих пошлин перед властями Армении, Беларуси, Кыргызстана и России и попробовать пересмотреть невыгодные для страны договоренности? Дело стоит того. Снижение пошлин – одна из немногих мер экономической политики, которая сочетает максимальный консенсус среди экономистов в ее поддержку и быстроту получения возможного эффекта.

Итак, концепция ставит вопрос о пересмотре соотношения государства и рынка и предлагает расширить ставку именно на рыночные механизмы. Можно ли сказать, что решение о таком пересмотре уже принято, причем на высшем уровне? Возможно. Однако из текста концепции это не следует.

Список мероприятий – а именно он в наибольшей степени мог бы отражать реально принятые решения – показывает, что санкция пока дана в первую очередь на проработку предложений, а не на воплощение уже готовых идей. Из 36 мероприятий 14 предполагают предоставление информации в администрацию президента и 7 – передачу в АП предложений по теме. Лишь в одном случае непосредственным результатом мероприятия будет проект поправок в закон, и значит, уже сейчас можно говорить об изменении нормативного акта высокого уровня. Говоря конкретно, будет сокращено число оснований для государственных закупок из одного источника.

Но пересмотр одного закона – сокращение оснований для закупки у одного источника – это еще не смена курса. Произойдут ли более значительные перемены, зависит от взглядов нового руководства АЗРК, его административного веса и от общественного запроса.