Существует ли в Казахстане реальное государственно-частное партнерство?

В Алматы на прошлой неделе прошла встреча представителей Казахстанского центра государственно-частного партнерства Министерства национальной экономики РК и медицинских операторов из Южной Кореи. Цель встречи – донести до корейских компаний информацию об инициативах казахстанского правительства в сфере передачи объектов здравоохранения в доверительное управление частным партнерам, в том числе и из-за границы.

По словам заместителя председателя правления АО «Казахстанский центр ГЧП» Галымбека Мамраева, схема передачи в доверительное управление отрабатывается недавно: «У нас не шла концессия, в 2006 году закон приняли и «десять лет без урожая». Тогда мы приняли закон о ГЧП. Как только мы это сделали – на сегодня 43 контракта. Из них 16 – только в первые четыре месяца этого года».

Отметим, что Закон Республики Казахстан «О концессии» вышел еще в 1991 году и не дал, по признанию многих экспертов, ожидаемых результатов. Закон «О государственно-частном партнерстве» опубликован в октябре 2015 года. Как отмечал во многих публикациях юрист GRATA International Шаймерден Чиканаев, на практике заключение договора имущественного найма государственного имущества и договора доверительного управления государственным имуществом, отвечающего всем установленным Законом о концессиях принципам ГЧП, было невозможно.

На круглом столе Галымбек Мамраев пояснил принцип, по которому в идеале должна работать схема: «Можно было бы двигаться по привычному пути: пилотный проект, выделение средств. Но это не очень устойчивый путь развития, когда все зависит только от бюджетных средств. Поэтому наша основная цель в доверительном управлении – получить опыт, и за этот опыт мы бы платили. Но соизмеримо. И я думаю, проектов будет много. Где-то будут отечественные компании, где-то иностранные. Самое главное, чтобы основа создалась. И здесь, конечно, придется себя немного поломать, отказаться от привычных взглядов на вещи, как осуществляется управление госимуществом».

Дело в том, что на данный момент по республике в доверительное управление планируется передать 47 объектов, треть из них находится в Алматы. При этом все объекты передаются в управление по процедурам и схемам, прописанным в законе РК о госимуществе, хотя в стране действуют механизмы по доверительному управлению в рамках ГЧП. Представители управления здравоохранения Алматы отметили, что доверительное управление в рамках ГЧП имеет ряд преимуществ по сравнению с распространенной практикой доверительного управления на основании закона о госимуществе.

Так, главный внештатный специалист управления здравоохранения Алматы Расул Дуйсенов отметил: «На основании статьи 75 закона о госимуществе приобретателем по договорам доверительного управления является государство. И частный инвестор может иметь только вознаграждение за управление. Реализация доверительного управления через ГЧП представляет возможность предусмотреть вознаграждение для частного инвестора и источники поступления».

Как говорит Расул Дуйсенов, договор доверительного управления, заключенный в рамках ГЧП, позволяет регулировать гораздо больше аспектов, таких как аудит деятельности, гарантии сохранения вложенных средств, и вводит ответственность доверительного управляющего за исполнение условий договора, предусматривает урегулирование вопроса о медперсонале.

Корейские эксперты при этом отмечают, что в Корее под доверительным управлением подразумевают обычно предоставление услуг, а не инвестиций. Если речь идет о строительстве больницы, то понятно, что инвесторы должны вкладывать деньги. А если это доверительное управление, то партнеры предоставляют услуги по передовой медицине. Поэтому, полагают южнокорейские партнеры, надо в законе точно определить, что в рамках ГЧП есть большая разница в понимании доверительного управления у Кореи и Казахстана. Так, на важный вопрос – можно ли управлять больницей без вложения инвестиций? – Галымбек Мамраев предположил, что договор можно составлять таким образом, чтобы напрямую не обязывать доверительного управляющего делать инвестиции, не указывать их объем или форму. По его словам, тогда можно не делать проектную документацию. Однако по контракту в таком случае должен предусматриваться KPI, которого должен достичь доверительный управляющий. Вопросы же инвестиций остаются на усмотрение доверительного управляющего с целью достижения этих KPI. Ведь, возможно, он их достигнет и без инвестиций.

В случае инвестирования возникает конфликт применения законодательства. Так, в законе о госимуществе прописано, что доверительный управляющий имеет право привлекать инвестиции, но не сказано о возврате этих инвестиций. Тогда как в законе о ГЧП сказано: если инвестиции привлекаются, то предполагается возврат по инвестициям, привлеченным частным партнером.

Перспективной передачу объектов государственной и коммунальной собственности в доверительное управление считают по многим причинам. Прежде всего, это отсутствие валютных рисков, как при привлечении инвестора к полной разработке и сдаче объекта – будь то больница или медцентр.

Такая коллизия возникла в Казахском национальном университете имени аль-Фараби. «Во время государственного визита президента Назарбаева в Сеул, он посетил университет «Йонсей», госпиталь «Северанс». Наш президент одобрил сотрудничество казахстанских и корейских университетов. Возник совместный проект строительства медуниверситета и больницы. Однако когда были готовы все документы и пора было выходить на конкурсные процедуры, прошла девальвация. Пришлось отзывать документы, пересчитывать финансово-экономическую модель. Но тут сменился министр образования, и теперь процесс просто завис из-за непонимания в Минобре необходимости проекта больницы и медицинского образовательного учреждения. Если ведущий университет страны не может пройти эти барьеры уже пять лет, что делать частному бизнесу?», – поделился советник ректора КазНУ Евгений Ан.

«Причина того, почему мы начинаем с доверительного управления, заключается в том, что если мы начнем сразу со стройки – там же и останемся из-за валютных рисков, – пояснил топ-менеджер АО «Казахстанский центр ГЧП», – а в дальнейшем надо будет думать. Конечно, нельзя говорить о покрытии валютного риска напрямую. Но какой-то механизм возмещения надо включить. Тем более, если корейские коллеги говорят о том, что госпитали больше стараются вкладывать в кадры. Это сильно не совпадает с нашим подходом – давайте вложимся в оборудование и вперед!»

Корейские коллеги при этом говорят не только о том, что их задача воспитывать кадры, но и хотят гарантий. Они предлагают рассмотреть варианты защиты инвесторов. В частности, заключать договор не в тенге, а в долларах – для страховки от изменения курса национальной валюты. Либо, если сложно со стороны государства обеспечить какую-то гарантию, то можно в качестве третьей стороны взять Всемирный банк или Европейский банк реконструкции и развития.

В свою очередь казахстанская сторона стремится улучшить ситуацию для инвесторов, изучает, какие стадии при разработке и утверждении проекта ГЧП можно было бы вообще убрать. Так, Национальная палата предпринимателей «Атамекен» вышла с предложением в правительство и в Министерство национальной экономики отменить разработку концепций проектов, заменить их на разработку технического задания, которое будет выдавать местное отраслевое управление. Передача в доверительное управление объектов, имущественных комплексов, не требует создания сложных архитектурных сооружений и так далее. И это значительно ускорит время прохождения согласования проектов. Это сразу экономит восемь месяцев и миллионы тенге.