Как бюджетные деньги перекачиваются в «Комфортные школы»

В новый, 2024 год «дочка» ФНБ «Самрук-Казына» – «Самрук-Казына Констракшн» (СКК) – вступала с активами, 51% которых, или 312 млрд тенге, было представлено денежными средствами, в основном бюджетными деньгами, выделенными компании на реализацию проекта «Комфортная школа». «Курсив» разбирался в причинах такой концентрации кеша в период бюджетного кризиса. 

Четыре сотни

Пилотный нацпроект «Комфортная школа» (КШ; период реализации: 2023–2025), утвержденный правительством РК в ноябре 2022 года, ставил целью выровнять накопившиеся диспропорции инфраструктуры системы образования, когда текущий дефицит ученических мест в средних школах РК достиг 270 тыс. (или 7,3% ко всем обучающимся на 2022-й), причем две трети этого количества приходилось на городские школы (здесь дефицит составил 8,0%). По расчетам Министерства просвещения РК, разработавшего документ, с учетом роста рождаемости, миграции и износа действующих школ к 2026-му прогнозный дефицит мест в средних школах должен был составить 1,1 млн. Наибольший прирост ожидается в Ал­маты, Астане, Шымкенте, Алматинской и Туркес­танской областях.

Кроме того, в РК отсутствовали единые стандарты строительства школ, сами организации образования были недоукомплектованы учебным инвентарем, система строительства школ была неэффективной – конкурсы на проектирование и строительство занимали в среднем два года, подряды часто брали недобросовестные строительные компании. 

В Минпросвещения отмечают, что благодаря проекту «Строительство 1000 школ» (по президентскому поручению, данному в послании-2021) к 2026-му дефицит сократится до 797 тыс. мест, но это 18,5% к общему прогнозному количеству учащихся. 

Чтобы свести дефицит к минимуму, ликвидировать аварийные школы и трехсменное обучение, был предложен проект КШ. У проекта две задачи: первая и ключевая – ввести 740 новых школ, чтобы покрыть дефицит ученических мест, вторая – «создание комфортной и безопасной образовательной среды в организациях среднего образования» (благодаря единым стандартам строительства, полному обеспечению мебелью и учебным оборудованием, внедрению автоматической системы безопасности, доступу к высокоскоростному интернету). В перечне школ по нацпроекту КШ, размещенном на сайте СКК, указаны 369 проектов, из которых 208 будут сданы в 2024 году, 151 – в 2025-м. 

Задачу проектирования и строительства столь значительного количества объектов образования разделили на несколько направлений (механизмов). По первому механизму проектированием школ, процедурой строительства и наполнения оборудованием занимается дирекция проекта в лице СКК. Судя по размерности школ, создаваемых по этому направлению (от 300 до 2500 учащихся), речь идет о школах в селах и небольших городах. По второму механизму акиматы городов и областей выкупают уже построенные школы в областных центрах, городах республиканского подчинения и Астане, соответствующие государственным требованиям. Третий механизм – ГЧП, если дело касается строительства школ на более чем 1200 мест. Эти проекты будут оплачены целевым трансфертом из РБ под ответственность акимата. Четвертый механизм – консорциум по строительству в случаях со школами от 600 ученических мест и более, причем решение о проекте принимает сама организация образования. 

Общие плановые затраты на КШ в течение трех лет были заложены на уровне 2,4 трлн тенге, 500 млрд из которых должны были быть потрачены в 2023-м, 976 млрд – в 2024-м и 909 млрд – в 2025-м. Стоимость строительства может быть индексирована в соответствии с государственными нормативами. Проекты строительства – львиная доля расходов (88%), оставшаяся часть идет на содержание вновь вводимых школ. Общее финансирование проекта происходит за счет средств Национального фонда РК. В этом смысле проект соответствует смыслу работы «фонда будущих поколений» в большей степени, чем другие проекты – реципиенты денег из НФ. 

Управление проектом матричное: общее руководство (координация, мониторинг, методологическое сопровождение) осуществляет Минпросвет, по его же линии финансируется строительство школ, экспертизой объектов занимается Минпром, кадровым обеспечением новых школ – Министерство науки и высшего образования, акиматы отвечают за предоставление земли, разработку ПСД (совместно с СКК), подведение инфраструктуры, а также за своевременный ввод в эксплуатацию (за это ответственность акимов областей закреплена персонально). 

Два притока, три оттока

Минувший год стал первым годом реализации КШ. В отчете по мониторингу бюджетных программ Минпросвета за 2023 год отражено расходование 500 млрд тенге в виде целевых трансфертов в региональные бюджеты на проект «Комфортные школы». Судя по отчетности СКК за 2023 год и I квартал 2024 года, практически все эти средства пошли на расходы по первому механизму с участием госкомпании как дирекции проекта. 

Деньги приходили из бюджета на баланс СКК в два этапа: в I квартале 2023 года отражено поступление денежных средств по агентскому соглашению на 247 млрд, следующий приток по этой статье произошел уже в IV квартале 2023-го – еще 249 млрд. 

Все деньги в течение 2023 года освоить не удалось. Около половины выделенных средств оставалась в структуре кеша СКК на конец II квартала. В течение III квартала эти средства все-таки превратились в «активы по агентскому соглашению», то есть были выплачены в виде авансов подрядчикам. Последний транш в 249 млрд тенге в IV квартале 2023-го поднял долю денежных средств на балансе СКК до 51% от активов (до 312 млрд). При этом активов по агентскому соглашению (выплаты подрядчикам) было лишь на 190 млрд. Только в течение I квартала 2024 года гос­компания смогла распределить около 251 млрд тенге по проекту КШ, но на балансе СКК все еще числилось около 78 млрд тенге денежных средств. 

Что собой представлял кеш СКК на конец 2023 года?

«По состоянию на 31 декабря 2023 года группа имела денежные средства в размере 306 млрд тенге, которые представлены контрольным счетом наличности в территориальном органе казначейства Министерства финансов РК с целевым назначением – реализация пилотного национального проекта «Комфортная школа», – отмечается в отчетности СКК по итогам минувшего года.

В Минфине «Курсиву» подтвердили, что по данному проекту для «Самрук-Казына Констракшн», как дирекции, открыт контрольный счет наличности, «предназначенный для зачисления бюджетных денег и их использования дирекцией по реализации пилотного национального проекта в области образования на осуществление комплекса работ, услуг в рамках реализации пилотного национального проекта в области образования». 

«Ответственность за своевременное, адресное, целевое и эффективное использование целевых трансфертов несут местные исполнительные органы и дирекция, – отмечается в ответе, подписанном вице-министром финансов Дауреном Темирбековым. – Неиспользованные или недоиспользованные в течение финансового года суммы целевых трансфертов, выделенные из республиканского бюджета по нацпроекту, могут быть использованы в следующем финансовом году с соблюдением их целевого назначения. Сумма неиспользованных в истекшем финансовом году целевых трансфертов и разрешенных использовать по решению правительства РК в текущем финансовом году за счет остатков бюджетных средств вышестоящего бюджета и в случае ее неиспользования в текущем финансовом году подлежит возврату не позднее 20 декабря текущего финансового года». 

Иными словами, средства, выделяемые СКК по проекту, не могут быть использованы по другим направлениям и остаются фактически замороженными для использования. Для сравнения: 306 млрд тенге – около 14% среднемесячных расходов бюджета (2023), которые в минувшем году из-за ошибок правительства в прогнозировании доходов пришлось обеспечивать дополнительными операциями с Нацфондом. 

Все идет по плану

Участие СКК в проекте КШ позволило этой компании немного диверсифицировать выручку – по итогам 2023 года в ней появились дополнительные 3,1 млрд тенге дохода от технического надзора и управления проектом «Комфортная школа», что дало около 16% всей выручки СКК. 

По итогам 2023-го СКК отчиталась о подписании договоров закупки комплексных работ по проектированию и строительству объектов под ключ по 207 школам из запланированных на первом этапе 208. Также компания подписала 191 договор на услугу по технадзору за строительством школ. Из данных о прогрессе проекта следует, что на конец минувшего года в большей части объектов не продвинулись дальше подготовки основания под фундамент и лишь на 64 объектах из 208 (31%) в 2023-м залили фундамент и возвели хотя бы один этаж. 

Из проблем, которые фиксировались в публичной среде, наиболее острая – участие местных поставщиков товаров и услуг. В июне минувшего года систему закупок проекта, не соответствующую нормам госзакупок, критиковала глава Высшей аудиторской палаты Наталья Годунова. СКК обязалась приобретать мебель исключительно у казахстанских товаропроизводителей, включенных в соответствующие реестры ФНБ и НПП «Атамекен», а стройматериалы – приобретать у локальных производств «в большей части», так, чтобы общая доля казахстанских товаров составила 70%. Однако мебельщики в течение прошлого года не смогли предоставить дирекции проекта данные по своим мощностям. 

В 2025-м на проект «Комфортная школа» в бюджетной программе Министерства просвещения РК заложено около 1,4 трлн тенге – это почти втрое больше, чем в минувшем году, и сопоставимо с 5% всей расходной части госбюджета 2024 года. Большая часть проектов, где СКК управляет процессом строительства, по-видимому, уже завершена, однако сохранение практики перечисления крупных сумм на контрольные счета наличности может в какой-то момент осложнить проблемы с кассовым исполнением бюджета.