К чему привела децентрализация власти в Китае

Децентрализация власти в Китае была эффективной реформой, но позже принесла проблемы. Фото: unsplash.com/@nunoalberto

Децентрализация власти в Китае считалась одной из наиболее эффективных политических реформ за последние 40 лет, ведь местные власти находили лучшие способы решения проблем на местах. Но позже выяснилось, что они способствовали раздуванию пузыря на рынке недвижимости в Китае, а их действия стали источником финансовых рисков для китайской экономики, пишет в колонке для Project Syndicate профессор Пекинского университета Ипин Хуан.

Децентрализация во благо

Децентрализация процесса принятия решений, то есть передача полномочий от центральной власти местным, считается одной из наиболее эффективных политических реформ, проведенных Китаем за последние 40 лет. Когда приоритеты китайской компартии переключились с классовой борьбы на экономическое развитие, децентрализация оказалась мощнейшим катализатором роста экономики. Местные власти лучше подбирали экономические решения, подходящие к местным условиям. И они лучше содействовали экономической деятельности на еще плохо развитом рынке, например, защищая права собственности и координируя бизнес-транзакции.

После проведения реформы субнациональные органы власти вступили в ожесточенную конкуренцию за повышение темпов роста экономики. Исследования показывают положительную корреляцию между расширением полномочий местных властей и повышением темпов роста ВВП в их юрисдикциях. Мэры городов действовали как генеральные директора муниципальной экономики. На всех уровнях местные власти занимались реализацией программ привлечения инвестиций: потенциальным инвесторам предлагали широкий спектр субсидий. В итоге местные органы власти стали играть ключевую роль в экономическом подъеме Китая.

Ошибки муниципальных властей

Однако децентрализация не является рыночной либерализацией, хотя изначально она и привела к росту эффективности. Полномочия по распределению ресурсов остаются в руках государства, хотя и на уровне местной власти, а не общенациональной.

Превращение муниципалитетов в госведомства, выполняющие одновременно и властные, и деловые функции, было отчасти временной мерой. И какое-то время она приносила пользу, особенно в первые 30 лет реформ, когда рынки Китая еще не работали должным образом.

Однако этот период завершен. Сегодня местные органы власти являются, наверное, главной причиной искажений на рынке и источником финансовых рисков в Китае.

Например, значительную часть своих доходов муниципалитеты получают от продажи государственной городской земли – выручка достается исключительно местным властям. Это одна из главных причин возникновения и неуклонного расширения пузыря на рынке недвижимости Китая, а также связанных с ним финансовых рисков. Немалую часть этих доходов местные власти зачастую тратят на тщеславные проекты (парки, концертные залы, аэропорты), которые потом редко используются в полной мере.

Кроме того, местные власти помогают развитию отраслей, которые центральное правительство объявляет целевыми. Например, в случае с зеленой энергетикой они пытаются привлечь компании, предлагая им налоговые льготы, доступ к субсидированным кредитам, бесплатное использование земли. Но вместо устранения технологических узких мест, подобная локальная промышленная политика приводит в основном лишь к увеличению производственных мощностей.

Ситуация усугубляется тем, что местные власти иногда мешают закрытию убыточных компаний из-за опасений по поводу уровня занятости и качества жизни местного населения. Подобные подходы к «привлечению инвестиций» искажают игровое поле и распределение ресурсов, снижают качество продукции, усугубляют проблему избытка мощностей.

Инновационный путь в долговую яму

Наибольшие тревоги вызывает огромный долг местных органов власти, превратившийся в один из главных финансовых рисков. В 2023 году его объем достиг 32% ВВП Китая. Исходной точкой этой опасной закредитованности стало несоответствие между размерами финансовых ресурсов местных властей и их расходных обязательств.

Чтобы свести концы с концами, местные власти применяли инновационные схемы получения доходов, в частности, создавая специальные инвесткомпании. Деньги на рынке занимали местные органы власти, но инвесторы оценивали лишь способность центрального правительства обслуживать этот долг. Тем самым местные власти получили возможность занимать и тратить деньги на необоснованно высоком уровне.

Как решить проблему

Китай сможет проводить дальнейшие экономические реформы только в том случае, если ограничит полномочия местных властей. На недавнем Третьем пленуме ЦК Коммунистической партии Китая 20-го созыва его участники подтвердили намерение страны позволить рынку играть решающую роль в распределении ресурсов и подчеркнули необходимость коррекции рыночных ошибок. Регулирование поведения местных властей станет важным шагом в этом направлении.

Именно поэтому на пленуме говорили о ряде реформ, включая стандартизацию программ привлечения инвестиций (чтобы запретить неоправданное субсидирование промышленности) и усиление надзора за долговой политикой местных властей. Впрочем, осуществить эти изменения будет непросто.

Правительству Китая потребуется невероятная решимость и политическое мастерство для снижения размеров долга местных властей, перераспределения расходных обязательств и управления финансовыми рисками.

В этой работе надо руководствоваться тремя принципами. Во-первых, местные власти должны воздерживаться от вмешательства в распределение ресурсов и формирование цен. Этим должны заниматься рынки и предприятия. Во-вторых, центральному правительству следует заниматься всей промышленной и финансовой политикой, не создавая дополнительные расходные обязательства для местных властей. Наконец, местные власти должны сосредоточиться на выполнении базовых функций государства, включая строительство инфраструктуры, предоставление публичных услуг, поддержание общественного порядка и коррекцию рыночных ошибок.

Такие изменения, если они будут реализованы, помогут обеспечить уверенные темпы роста экономики в Китае и достичь правительственной цели — построить продвинутую социалистическую рыночную экономику.