Кто искажает статистику на границе Казахстана и Китая и наносит ущерб экономике Казахстана

В минувшем году выросло расхождение между казахстанскими (импорт из КНР) и китайскими (экспорт в РК) данными. Этот тренд зафиксировала Высшая аудиторская палата РК в своем заключении к отчету правительства РК об исполнении республиканского бюджета за 2023 год. Kursiv Research изучил заключение ВАП и официальную статистику, чтобы выяснить, почему оно выросло, несмотря на то что наведение порядка на казахстанско-китайской границе было одним из пунктов постъянварского послания Токаева. 

Увеличение асимметрии в зеркальной статистике указывает на неэффективность мер таможенного администрирования по отдельным товарным группам, считают госаудиторы. Некачественное таможенное администрирование, в свою очередь, снижает собираемость налогов и прочих платежей в госбюджет. Напомним, в прошлом году республиканский бюджет недобрал порядка 1,4 трлн тенге из запланированных 14,3 трлн тенге налоговых поступлений.

Критическое расхождение между казахстанскими и китайскими данными наносит экономический ущерб, но вместе с тем этот вопрос отчас­ти имеет политическое содержание. Напомним, спустя несколько дней после январских событий президент РК Касым-Жомарт Токаев выступил с посланием об уроках «Трагического января». Тогда он поручил Генпрокуратуре, Минфину и Агентству по финансовому мониторингу навести порядок на казахстанско-китайской границе и разобраться с ситуацией, когда, как он выразился, «машины не досматриваются, налоги и пошлины не платятся», а «расхождение в зеркальной статистике с таможенными органами КНР достигают миллиардов долларов». 

В первый год, судя по цифрам, президентское поручение было выполнено. Расхождение сократилось с $5,7 млрд по итогам 2021-го до $5,2 млрд в 2022 году. На очевидный прогресс указывал такой относительный показатель, как объем расхождений к данным КНР, что учитывает общую динамику товарооборота между нашими странами. Этот показатель сократился с 41,1% до минимального за последние 20 лет значения в 31,9%. 

Но спустя недолгое время жизнь на казахстанско-китайской границе, по всей видимости, вернулась в привычную колею. По итогам 2023 года разница выросла до $9,3 млрд, в абсолютных цифрах это является рекордом для последних 20 лет. На ухудшение таможенного администрирования указывает также рост относительного показателя до 37,7% (сумма расхождений к данным КНР). 

На эту негативную тенденцию обратили внимание в Высшей аудиторской палате РК (ВАП). В своем заключении к исполнению республиканского бюджета за 2023 год госаудиторы сделали несколько замечаний по теме, наиболее любопытные из которых Kursiv Research воспроизвел в текущем материале. 

Добавим, что заключение ВАП было опубликовано в июне текущего года, значит, аудиторы анализировали импортные потоки из КНР, опираясь на предварительные данные. Между тем обычно в августе комитет государственных доходов МФ РК обновляет статистику, заменяя на своем сайте статистические бюллетени с предварительными данными на файлы с итоговыми данными. Поэтому результаты расчетов Kursiv Research незначительно отличаются от цифр ВАП, но при этом они остались в рамках интерпретаций гос­аудиторов.

Разошлись в оценках

Согласно итоговым данным КГД МФ РК, Казахстан в прошлом году импортировал из Китая товары на $15,4 млрд. Тогда как таможенные органы КНР, согласно данным ITC, зафиксировали товарный экспорт в казахстанском направлении почти на $24,7 млрд. Тем самым китайские данные превышают наши на $9,3 млрд. Образовавшееся расхождение по отношению к сумме экспорта Поднебесной в Казахстан (по данным КНР) выросло до 37,7%. Для сравнения: по итогам 2022 года эти показатели составили $5,2 млрд и 31,9% соответственно. 

Здесь следует сделать несколько пояснений. В марте 2024-го Елдос Саудабаев, на тот момент директор департамента таможенного контроля КГД МФ РК, отмечал, что в 2023 году относительное расхождение осталось на уровне предыдущего года – в пределах 32,7%. По его мнению, усиление администрирования и автоматизация процессов дают свои плоды. Озвученное чиновником соотношение, по всей видимости, было рассчитано на базе предварительной статистики, согласно которой Казахстан импортировал из Китая товары на сумму $16,8 млрд. Более того, соотношение в 32,7% укладывалось в целевой ориентир Плана развития Министерства финансов РК на 2023–2027 годы, по которому расхождение с таможенной статистикой Китая не должно было превысить 37% по итогам минувшего года. 

Но специалисты ВАП дополнили расчеты, сделанные на основе предварительной таможенной статистики РК, данными, полученными в ходе аудита, в рамках которого налоговая отчетность сопоставляется с декларациями на товары. Из заключения ВАП:

«В ходе аудита установлено, что посредством манипуляций с таможенной стоимостью ввозимых из КНР товаров, имеющих наибольшие отрицательные расхождения с таможенной статистикой КНР 61-й («Предметы одежды и принадлежности к одежде, трикотажные машинного или ручного вязания»), 62-й («Предметы одежды и принадлежности к одежде, кроме трикотажных машинного или ручного вязания»), 64-й («Обувь, гетры и аналогичные изделия, их детали») и других групп, путем ее многократного завышения при их помещении под таможенную процедуру таможенного склада (не предусматривает уплату ТПиН и контроль таможенной стоимости) до помещения под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления (ИМ-40), участниками ВЭД, являющимися уполномоченными экономическими операторами (УЭО), стоимость указанных товаров в импорте в РК из КНР была завышена на $1,4 млрд». 

Тем самым государственные аудиторы установили, что фактическая сумма расхождений оказалась в пределах $9,3 млрд, что соотносится с итоговой статистикой казахстанской таможни. 

Много или мало 

В чем экономический смысл расхождения зеркальной статистики в $9,3 млрд, или 37,7% к данным таможни КНР? Во-первых, метод зеркальной статистики не является наилучшим, поскольку данные могут расходиться даже в том случае, если закон никто не нарушал. Этому есть целый ряд причин, в числе наиболее значимых такие: одни страны учитывают в статистике внешней торговли операции в свободных экономических зонах, другие – нет; бывает временной лаг между отправкой и поступлением товара; существуют факты недостаточно точного декларирования товара при ввозе. Некоторые страны учитывают реэкспорт, реимпорт или международный транзит, хотя ООН рекомендует определять импорт по стране происхождения, экспорт – по последней стране назначения, а данные транзита должны исключаться из статистики внешней торговли. Кроме того, импорт может учитываться в ценах CIF, экспорт – в ценах FOB, которые отличаются в зависимости от условий страхования и логистики.

Во-вторых, с учетом выше­описанного в исследованиях зеркальной статистики рекомендуется считать сомнительным расхождение, которое уходит за пределы 50%. Зеркальная статистика не сходится у всех стран, нельзя считать любую асимметрию свидетельством того, что на таможне высокие коррупционные риски. В феврале 2022 года, спустя несколько недель после выступления главы государства, Ерулан Жамаубаев, на тот момент министр финансов РК, разложил расхождение зеркальной статистики с данными КНР в объеме $5,7 млрд, которое возникло по итогам 2021-го, в следующем порядке. Около $300 млн возникли из-за методологических аспектов (или чуть больше 5% от $5,7 млрд). Порядка $2,6 млрд связаны с транзитом товаров КНР через РК (или 46%). Самая большая доля приходится на недостоверное декларирование – $2,8 млрд (или 49%). При недостоверном декларировании на $2,8 млрд, по приведенной Жамаубаевым оценке, потери республиканского бюджета составили 150 млрд тенге.

В свете вышеизложенного расхождение зеркальной статистики к данным КНР на уровне 37,7% малоинформативно, поскольку это свернутое значение по всем группам товаров, получаемое в результате сложения положительных и отрицательных расхождений. 

В нашем случае отрицательная разница получается, когда статистика страны – торгового партнера (в конкретном кейсе – Поднебесная) превышает казахстанскую статистику. Иными словами, занижается таможенная стоимость товара. Когда участники внешнеэкономической деятельности склонны занижать таможенную стоимость? 

Во всем мире занижение таможенной стоимости часто встречающаяся практика, поскольку чем она ниже, тем меньше декларант платит налогов и платежей за перемещение товара через границу. Таможенную стоимость заявляет декларант (таможенный представитель, действующий от имени владельца груза), а ее корректность проверяет таможенный орган; кроме того, для ее оценки может привлекаться независимая компания.

Встречаются также случаи, когда участник ВЭД склонен завышать таможенную стоимость. Для этого ставка таможенных пошлин и других платежей при перемещении товара через границу должна быть значительно выше, чем ставка налогов, которые экономический агент обязан заплатить после перепродажи товара. То есть он, завысив таможенную стоимость, уплачивает в бюджет значительную сумму, в дальнейшем экономический агент продает товар либо с минимальной наценкой, либо с убытком (но только на бумаге, поскольку он указал неверную цену на границе). Соответственно, скромная выручка или убыток позволяют ему «оптимизировать», например, налог на прибыль. В таком случае получается положительное расхождение.

Одежда, обувь, игрушки

Традиционно в импорте из КНР наибольший объем расхождений генерируют товарные потоки с отрицательной разницей. Разбивка свернутого значения по двузначным кодам классификатора ТН ВЭД показывает, что по итогам 2023 года топ-5 по объему отрицательных отклонений состоит из товарных групп, которые «лидировали» по этому показателю ранее. 

Выделяется товарная группа 62, сумма отклонений по итогам минувшего года выросла до –$2,8 млрд, или 77% к данным китайской таможни. Казахстанские данные по товарной группе 61 оказались меньше китайских почти на $1,6 млрд (или порядка 70%). Отрицательная разница по товарной группе 64  составила порядка $1,1 млрд (или 65%). 

По товарной группе 95 («Игрушки, игры и спортивный инвентарь; их части и принадлежности») отрицательное расхождение увеличилось до $816 млн (​или 76%). Наконец, пятерку замыкает товарная группа 42 («Изделия из кожи; шорно-седельные изделия и упряжь; дорожные принадлежности, сумки и аналогичные им товары»), отрицательная разница по которой составила $444,4 млн (или 74%). 

По пяти товарным группам объем расхождений составил порядка –$6,7 млрд, или 72,2% от общей суммы расхождений. Добавим, что в заключении ВАП несколько другой порядок цифр, но «лидерами» по отрицательной разнице являются эти же товарные группы в той же последовательности.

Одной из причин значительных отклонений может быть критический объем контрафактной и контрабандной продукции, которая проходит через казахстанско-китайскую границу. Практически все товары из вышеперечисленных легче подделать из-за их физических свойств, чем, к примеру, гаджеты. В отличие от крупногабаритных эти товары проще спрятать от глаз таможенника. И в отличие от средств производства, качество которых заказчик проверяет, более того, обладает экспертизой для этого, потребительские товары покупатель оценить не может, так как не обладает специальными знаниями. 

Косвенно на контрафактный и контрабандный поток может указывать такой показатель, как расхождение по весу (выше 50% к данным КНР). По нашим расчетам, критическое расхождение фиксируется по товарным группам 62 (в 4,4 раза) и 42 (в 3 раза). Отсутствие критического расхождения по остальным трем группам как раз указывает на манипуляции с таможенной стоимостью. 

Операторы доверия 

Госаудиторы в своем заключении отмечают интересный момент. «В объеме импорта указанных групп товаров КНР (вышеперечисленные пять товарных групп. – «Курсив») порядка половины приходятся на уполномоченных экономических операторов (УЭО)», – следует из документа. 

Что такое УЭО? Это понятие определено Таможенным кодексом ЕАЭС и означает предприятие, зарегистрированное на территории союза и включенное в специальный реестр. Данный статус предоставляет возможность пользоваться упрощенным порядком оформления грузов при пересечении границ государств ЕАЭС. На сайте КГД МФ РК указано:

«На какие таможенные операции и контроль распространяются привилегии, зависит от типа свидетельства УЭО. При использовании специальных таможенных упрощений минимизируются временные и финансовые затраты на прохождение таможни, оптимизируется логистическая цепочка. Лицо со статусом УЭО пользуется доверием среди таможенников, что очень важно, когда юрлицо работает на территориях России, Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана».

Государственные аудиторы сравнили индекс таможенной стоимости (ИТС – статистическая контрольная величина, которая отражает отношение стоимости товара к его весу) у импортеров с разными таможенными режимами. «ИТС импорта данных товаров УЭО, пользующихся режимом «наибольшего благоприятствования», ниже ИТС других категорий по 62, 64, 95-й группам товаров, а в сравнении с ИТС официальных ретейлеров товаров ниже по всем рисковым группам товаров», – указано в заключении ВАП. Переводя на нормальный язык: за одну и ту же сумму УЭО импортируют намного больше товаров, чем другие участники внешнеэкономической деятельности. 

«Указанные факты свидетельствуют о неэффективности мер таможенного администрирования в отношении УЭО», – резюмируют специалисты ВАП. 

Сколько стоишь? 

Госаудиторы проанализировали импорт товаров из КНР на уровне шести знаков ТН ВЭД, выделив из них 3808 субпозиций со значительными положительными и отрицательными расхождениями. 

Получилось, что в 2023 году по 2063 субпозициям была зафиксирована значительная положительная разница (превышение данных РК), в сумме это почти $5,8 млрд, и 1745 субпозиций с отрицательным отклонением (превышение данных КНР) на общую сумму –$13,7 млрд.

Для расчета экономического ущерба использовался в случае положительного расхождения коэффициент изъятия по ввозной таможенной пошлине, в случае отрицательного – коэффициент изъятия по НДС. Таким образом, госаудиторы оценивают сумму предполагаемых экономических потерь по таможенным пошлинам и НДС в размере 467,9 млрд тенге (чуть более $1 млрд по среднему курсу доллара за прошлый год). 

Это треть от суммы налогового недобора, из-за которого в прошлом году чуть было не случился бюджетный кризис. Кабмин предотвратил его лишь благодаря дополнительным изъятиям из Нацфонда.