Как запрет на экспорт сельхозпродукции может повлиять на Казахстан

Агробизнес обсуждает экспортные ограничения, которые казахстанское правительство собирается ввести 15 августа текущего года сроком на шесть месяцев. На портале «Открытые НПА» опубликован проект приказа, в котором предлагается запретить экспорт кормов (сена, сенажа, силоса, овса и ржи).  

Документ появился после критики президента РК Касым-Жомарта Токаева, который оценил падеж скота в Мангистауской и Кызылординской областях как критический. И попросил действующего министра сельского хозяйства Сапархана Омарова подать в отставку, также поручил оперативно рассмотреть возможность запрета на вывоз кормов. 

В приказе не упоминаются какие-либо экспортные ограничения на ячмень и пшеницу. Но 19 июля 2021 года украинский «АПК-Информ» опубликовал фрагмент протокола Межведомственной комиссии по вопросам внешнеторговой политики с участием первого заместителя премьера РК Алихана Смаилова. 

«Одобрить введение количественного ограничения вывоза с территории РК (в том числе в страны ЕАЭС) мягкой пшеницы (5-го класса), ячменя, а также шрота и жмыха сроком на шесть месяцев с 15 августа 2021 года. Минсельхозу совместно с НПП «Атамекен» в срок до 26 июля 2021 года рассчитать размеры и определить порядок распределения количественных ограничений», – следует из протокола.  

Двумя днями позже Зерновой союз Казахстана (ЗСК) предложил не спешить с введением таких ограничительных мер, как квотирование, пошлина или полный запрет на экспорт. Ассоциация предложила сформировать меры регулирования зернового рынка на основе баланса зерна (с учетом внутренней потребности и экспортного потенциала). Предварительный баланс можно сформировать к началу сентября, окончательный – после завершения уборочной кампании. 

На самом деле ограничительные меры применялись в Казахстане неоднократно. Kursiv Research попытался оценить экономические эффекты прошлых кейсов, основываясь на исторических данных. Обобщенный вывод таков: ограничительные меры в условиях Казахстана не решают главную задачу, которая заключается в сдерживании перетока мировых цен во внутренние, а зачастую наносят ущерб отрасли.     

Огородить себя от мира 

К полному запрету экспорта пшеницы казахстанское правительство прибегло 13 лет назад. Тогда оно шло в фарватере глобальных трендов. В 2006 году разразился мировой продовольственный кризис, который журнал The Economist окрестил «концом эры дешевого продовольствия». Реальный индекс цен на продовольствие ФАО вырос с 80,7 пункта в 2006 году до 114,3 пункта в 2008-м. 

Наши действия были аналогичны решениям других государств, например, 43 страны отреагировали на рост цен 2007–2008 годов уменьшением импортного протекционизма, а 25 стран ограничили или запретили экспорт (Demeke M., Pangrazio G., Maetz M., 2009).

Продовольственный кризис вызвали как привычные для сельского хозяйства факторы, так и новые на тот момент тенденции. Засуха в основных странах-экспортерах и самые низкие за более чем 30 лет запасы зерна толкали цены вверх. Неожиданным для рынка стало увеличение спроса на сельхозпродукцию, из которой производят биотоп­ливо. Тогда альтернативные источники энергии входили в моду на фоне высоких нефтяных цен. Собственно, дорогая нефть увеличила стоимость удобрения. И последнее – экономический рост в развивающихся странах сформировал дополнительный спрос на продовольствие. 

Карим Масимов, тогдашний премьер-министр РК, объявляя запрет на экспорт пшеницы, оценил сложившуюся ситуацию в мире как «достаточно тревож­ную». Тогда звучал аргумент, что мораторий на экспорт пшеницы, начавший действовать с 15 апреля 2008 года, способствует укреплению продовольственной безопасности РК, поскольку оградит страну от влияния мировых цен. Запрет был отменен, как и планировалось, 1 сентября 2008 года – к этому моменту власти выяснили предварительный объем урожая, который оказался весьма приемлемым для продбезопасности страны. 

Не по цели   

К концу второго года продовольственного кризиса (2007 год) мировая цена на мягкую пшеницу выросла почти в 2 раза, достигнув отметки 345,3 доллара за тонну. Мягкие сорта, которые в 2007 году составили 96,6% экспорта пшеницы, внутри страны шли по 180,9 доллара за тонну (разница в 164,4 доллара за тонну). 

В марте 2008-го мировая цена с начала продовольственного кризиса достигла пика (419,6 доллара за тонну), а правительство РК в середине апреля полностью закрыло границу для экспортеров зерна. Официальная статистика в период действия запрета фиксирует нулевые экспортные операции по пшенице (ТН ВЭД 1001). Но это не остановило удорожание пшеницы внутри страны. За время действия запрета пшеница мягких сортов подорожала на 10,4%, достигнув уровня в 226,7 доллара за тонну. 

Внутриказахстанские факторы роста цен оказались аналогичными мировым. С одной стороны, росли издержки (стоимость дизеля по году добавила 24,6%), с другой – высокий спрос обеспечила растущая покупательская способность казахстанцев, реальные доходы которых росли двузначными цифрами последние семь лет. 

Оценить влияние запретительной торговой политики на сдерживание внутренних цен сложно. Поскольку власти поздно ввели запрет, он стартовал на пике мировых цен, но тренд резко развернулся уже в следующем месяце. Понижательная динамика была настолько сильной, что по завершении экспортного ограничения пшеница внутри РК продавалась дороже мировой на 4 цента. 

Трудно оценить экспортную выручку, которую недосчитались зерновики в тот год. Поскольку основные показатели отрасли за 2008 год были сопоставимы с аналогичными данными за предыдущие и последующие пять лет (шаг в пять лет выбран, чтобы сгладить положительные и отрицательные экстремумы, которые характерны для сельского хозяйства из-за климатических особенностей). 

Например, валовой сбор зерна в 2008 году составил 15,6 млн тонн, что соизмеримо со средним показателем в 2003–2007 годах (15,5 млн тонн), но меньше, чем в 2009–2013 годах (18,2 млн тонн). При этом экспорт зерновых в 2008 году был больше средних значений за предыдущие пять лет на 1,4 млн тонн, но меньше на 0,6 млн тонн, если сравнивать с данными за 2009–2013 годы. 

Но сопоставление годичных данных по экспорту пшеницы (ТН ВЭД 1001) позволяет оценить минимальный ущерб, нанесенный отрасли. В 2008 году экспортная выручка увеличилась на 24,6% на фоне высоких цен, поскольку физические объемы сократились на 1,2 млн тонн. Если допустить, что пятая часть от этого объема (урожай 2008-го был соизмеримо меньше предыдущего года) не оказалась на мировых рынках из-за запрета, то минимальный ущерб составил около 75–81 млн долларов.  

Нельзя исключать, что недополученная в те годы прибыль в отрасли привела к более серьезному ухудшению балансов сельхозпредприятий в кризис–2009, что впоследствии вкупе с другими отраслевыми проблемами привело к тяжелому кризису, который венчало спасение Цеснабанка (сумма поддержки составила 450 млрд тенге, или свыше 1,2 млрд долларов), львиная доля неработающего портфеля которого была представлена ссудами фермерам.  

Недополученную экспортную выручку могла компенсировать мукомольная отрасль, у которой во время действия запрета появилась перспектива увеличения производства. Но производство выросло всего лишь на 7,8%, а мощности по выпуску муки мелкого и грубого помола остались на низких оборотах – 42,6 и 30,7% соответственно. 

Коронакризисная торговая политика 

В минувшем году с объявлением чрезвычайного положения правительство РК превентивно ввело экспортные ограничения на некоторые агротовары.  

Гречиха, мука (пшеничная и пшенично-ржаная), белый сахар, картофель, морковь, репчатый лук, белокочанная капуста, семена подсолнечника и подсолнечное масло – экспорт этих продуктов был запрещен с 22 марта 2020 года. Из правительственного постановления следовало, что экспортные ограничения будут действовать в период ЧП.  

В начале апреля из этого списка были исключены мука, некоторые виды картофеля и подсолнечного масла. Перечисленные товары и пшеница мягких сортов оказались в группе экспортируемых товаров с количественным ограничением (квотой). Расчет квот производился совместными усилиями местных исполнительных органов и профильных ассоциаций, которые итоговые заявки подавали в Минсельхоз. 

Тогдашний депутат Нуржан Альтаев критиковал заградительные меры.

«Недоумение вызывает запрет и ограничение экспорта скоропортящейся продукции, такой как лук, капуста, морковь, репа и так далее», – писал он в своем депутатском запросе.

К середине апреля, по его оценке, в южных регионах страны скопилось более 800 тыс. тонн скоропортящейся продукции (капуста, лук, морковь). 

«Потребление данных продуктов в Казахстане в десятки раз меньше, и наблюдается большой переизбыток производимой продукции, – беспокоился Альтаев. – Дошло до того, что фермеры из южных областей Казахстана вынуждены выбрасывать созревший урожай, который не востребован внутри страны». 

В конце апреля фермеры Туркестанской области записывали ролики, в которых просили спасти урожай капусты. Он из-за невозможности экспорта в Россию просто пропадал на полях. Аграрии предлагали людям забрать овощи даром. 

По данным областной администрации, на тот момент в регионе вырастили 250 тыс. тонн капусты, а избыточное предложение сбило цену до 10–15 тенге за килограмм.

«Надо как-то разместить, а то это будет большая проблема», – отреагировал на ситуацию руководитель области Умирзак Шукеев. 

Бесплатная капуста и рост цен 

Страна вышла из режима ЧП 11 мая 2020 года, а торговая изоляция действовала еще 20 дней. Из официальной статистики следует, что в апреле-мае 2020 года поставок белокочанной капусты (в приказе указан код ТН ВЭД 0704 90 1000) в другие государства не было. Капуста в целом по стране по итогам мая 2020-го подорожала на 0,2%, если сравнивать с аналогичным периодом предыдущего года.  

Несмотря на запрет, казахстанская таможня в этот период зафиксировала поставки репчатого лука (около 2,5 тыс. тонн), моркови (около 600 тонн), гречихи (около 400 тонн), семян подсолнечника (почти 15 тонн), белого сахара (4,5 тонны). Среди названных товаров больше всего подорожала гречиха: в мае она продалась на 23% выше стоимости, что была годом ранее. Репчатый лук меньше всего добавил в цене, на 4,8% к маю 2019 года. 

В начале апреля 2020 года мягкая пшеница, мука, некоторые виды картофеля и подсолнечного масла попали в перечень товаров, на которые была установлена количественная квота. Производители этих товаров организованы в профессиональные ассоциации, заслуга которых очевидна в том, что они смогли избежать полного запрета, а установленная квота по некоторым видам сельхозпродукции позволяла экспортировать в объемах прошлых лет. 

Экспорт мягкой пшеницы (ТН ВЭД 1001 99 0000) в апреле-мае 2020 года составил 452,6 тыс. тонн, что на 34,4% меньше аналогичного периода 2019-го. Незначительное снижение наблюдалось по поставкам пшеничной муки (–3,2%), а по картофелю снижение оказалось ощутимым (–85,5%). А вот производители подсолнечного масла вообще не ощутили ограничительной торговой политики, поскольку объемы были сопоставимы. 

Внутренние цены на товары, на которые были установлены квоты, изменялись по-разному. По итогам мая 2020-го цена производителя на мягкую пшеницу выросла на 25,7%, если сравнивать с аналогичным периодом прошлого года. Картофель подорожал на 19% к маю 2019-го, причем к концу года динамика ускорилась. Литр подсолнечного масла казахстанского производства в мае 2019 года был доступен за 398 тенге, годом позже – за 410 тенге. 

Говоря проще, экспортные ограничения, включая полный запрет и квотирование, в 2020 году не выполнили главную задачу – удержать динамику цен в приемлемом коридоре. Единственное – цена на капусту осталась прежней. Но тут влияние больше всего оказывали несогласованные действия центра и местных властей, которые допустили ситуацию, когда аграрии готовы были раздать капусту бесплатно.   

Новый запрет

В текущем году несколько факторов усиливают позиции сторонников жестких заградительных мер. Основная причина заключается в том, что среди специалистов по агроэкономике начинает преобладать мнение о наступлении третьего (с начала 2000-х) длительного повышения продовольственных цен. Реальный индекс ФАО в первом полугодии текущего года резко скакнул на 20,8 пункта.  

Влияние роста продовольственных цен на мировых рынках усилили внутренние проблемы. Засуха в Кызылординской и Мангистауской областях привела к дефициту кормов, который вызвал падеж скота. Казалось бы, текущие запасы пшеницы и кормов достаточны для поддержания продбезопасности, но опытные чиновники в центре знают о значительном объеме теневого рынка и о приписках на местах, которые колеблются в районе 11–33% от объема урожая (Ошакбаев Р., 2012). В условиях, когда чиновники в центре не владеют реальными цифрами, они мотивированы действовать в логике «лучше перебдеть, чем недобдеть». 

Власти еще не объявляли о введении запрета на корма и пшеницу, но предполагается, что мера начнет действовать с 15 августа и продлится шесть месяцев. Уроки предыдущих лет говорят в пользу того, что новая торговая изоляция не приведет к желаемому результату по ряду причин.  

Одна из них – низкое качество прогнозирования в госорганах. Напомним, что в продовольственный кризис 2006–2008 годов правительство РК фактически начало действовать в тот момент, когда мировые цены развернулись. С другой стороны, цены внутри страны, несмотря на мораторий, продолжили расти на фоне удорожания издержек. 

Прошлогодний запрет еще раз показал, что проблемы не в области спроса, они находятся на стороне предложения (издержек). Дефицит кормов был вызван не только засухой. Аграрии из-за высоких издержек перестали следовать золотому правилу, по которому следует держать полутора-, двухлетний запас кормов. Требуется модернизация гидрометрических станций и оборудования, чтобы повысить точность прогнозов, – на это жалуются фермеры. 

Несоответствие решений центра и условий на местах – урок 2020 года. Запрет на экспорт овощей привел к потерям, поскольку общий дефицит овощехранилищ, по оценке министра торговли и интеграции Бахыта Султанова, составляет 70%. В некоторых регионах эта цифра достигает 90%. 

Запрет на экспорт является экстренной реакцией на быстрорастущие мировые цены. Но он сильно искажает рыночные сигналы.

«В целом ограничительная торговая политика может оградить внутренние цены от волатильности на мировых рынках. Но она же может привести к усилению волатильности в результате внутренних шоков предложения», – указано в докладе ФАО «Уроки мирового продовольственного кризиса 2006–2008 годов».  

Попытка, запретив экспорт, поддержать доходы населения и притормозить рост цен сокращает не только рентабельность агропредприятий, но и эффективность государственных расходов и инвестиций в отрасль. Так и не сумевшие стабилизировать свое финансовое состояние предприятия будут вновь просить господдержку, а получив их и нарастив отгрузки за рубеж – вновь страдать от экспортных ограничений и опять просить помощи. Но крепких компаний на каждом новом витке неэффективности будет меньше.