Счетно-критический комитет

Ньюсмейкером последних двух недель в экономическом блоке безоговорочно стал Счетный комитет (СК). Государственный орган традиционно подготовил заключение к отчету правительства об исполнении республиканского бюджета. Но в свете послания президента от 16 марта и референдума по поправкам в Конституцию риторика по отношению к правительству существенно изменилась.

Обновленная Конституция «преобразовала» Счетный комитет в Высшую аудиторскую палату. Как пояснил председатель Сената Маулен Ашимбаев, это усиливает контрольные функции парламента. Новому органу разрешено следить за бюджетом не только правительства, но и акиматов, а также квазигосударственного сектора. Возможно и расширение фокуса за пределы «контроля за исполнением».

По болевым точкам

В кратком заключении Счетного комитета и последующих выступлениях председателя СК Натальи Годуновой обозначено множество замечаний и предложений. Институт занимается этим профессионально долгое время, поэтому большинство тезисов очень актуально. Выделим наиболее важные моменты.

Де-факто заключение СК стало обвинением прошлого правительства в слабом менеджменте. Следует отделять рядовых чиновников от политических государственных служащих, которые должны обеспечивать стратегическое планирование и координацию.

Специалисты отмечают постоянную корректировку бюджета и искусственное занижение целевых показателей, что обеспечивает комфортное исполнение. Призрак Госплана бродит по кабинетам – государство не понимает свою ограниченную роль при рыночной экономике. В госпрограммах индикаторами выставлены неподконтрольные показатели отраслей (выпуск, экспорт, производительность), под это же выпрашивается финансирование. Получается, аппарат тратит деньги, не понимая свой реальный вклад в общий итог.

Проблемы координации отмечены через «слабое администрирование и несогласованность действий между госорганами». Ярким примером служит разработка нацпроектов, когда правительство изначально «раздуло» их количество, несмотря на Общенациональные приоритеты, и не выставило смысловые и финансовые ограничения. В результате процесс стал неуправляемым, нацпроекты противоречили вышестоящему национальному плану и друг другу, а их совокупный бюджет превысил Нацфонд.

Из-за потерянного времени на старте нацпроекты ускоренно обрезали в попытке подогнать под бюджет, «вместе с водой выплеснув и ребенка». Счетный комитет резюмирует, что финансирование обеспечено лишь в объеме 57% от реальной потребности, а значит, изначальная цель отхода от госпрограмм не достигнута.

Второй момент – хаос в межбюджетных отношениях. Он начинается с цели – правительство таргетирует выравнивание бюджетов, а не условия жизни граждан. Это сигнализирует о непонимании фундаментальной роли центральных госорганов. Вместо поддержки отстающих регионов центр еще больше выделяет средства лидерам, усиливая межрегиональное неравенство.
Симптоматично и то, как определяются трансферты общего характера. Во многих регионах, особенно бедных и аграрных, они оказывают существенное влияние на уровень жизни. Этот, казалось бы, важнейший политический вопрос решается не парламентом и даже не правительством, а приказом министра экономики.

Счетный комитет предлагает логически продолжить политическую децентрализацию, передав отдельные расходы из столицы на местный уровень. Очевидными решениями служат отказ от бюджетных изъятий из регионов и обратных трансфертов, передача целевых трансфертов в базу местных бюджетов.

Третий момент – СК фиксирует огосударствление экономики по всем фронтам. Мораторий на открытие новых госорганизаций особо не сработал. Количество юридических лиц с участием государства снижается, но за счет сокращения тех, что на оперативном управлении (хозяйственное ведение, казенные). Число АО и ТОО, наоборот, выросло.

Нацфонд продолжает использоваться на кредитование частных лиц, что незаконно. Далее, выданные кредиты не возвращаются – правительство использует приходящие суммы дальше в рамках республиканского бюджета, по своему усмотрению. Причем завышается стоимость проектов, так как деньги из Нац­фонда «ничьи».

Четвертое замечание – слабое финансовое планирование. СК считает формирование трехлетнего бюджета бессмысленным процессом – он занимает много времени, а временной горизонт по-прежнему не выходит за пределы года. Расходы последующих периодов корректируются по мере их наступления, некоторые и вовсе исчезают, вследствие чего возникают незавершенные объекты.

Специалисты предлагают вернуться к планированию бюджета на один год. В этом есть ряд преимуществ. Во-первых, это корректно с точки зрения институционального подхода – следует адаптировать правила под возможности системы, не гонясь за некими передовыми практиками. Во-вторых, это подрывает «колею» неэффективных расходов и открывает возможность бюджетирования с нуля (zero-based budgeting), когда целесообразность действий нужно доказывать каждый год.

Удержать баланс

С учетом расширения функций Счетного комитета и его нового, еще более стратегического положения крайне важно взглянуть на происходящие процессы комплексно. Предлагаем несколько тезисов, которые могут способствовать выработке более взвешенной позиции в будущем.

Первое – роль государства в экономике ограничена и специфична. По той же логике, почему нельзя таргетировать выпуск отраслей, нельзя и оценивать господдержку по доле обрабатывающей промышленности в ВВП (как СК сделал это в своем отчете. – «Курсив»). На таком агрегированном уровне имеются сотни факторов, влияющих на показатель – от глобальных трендов и спроса на соседних рынках до эффективности поддерживающих отраслей и качества инфраструктуры.

Кроме того, роль государства может быть и отрицательной, поэтому порой решением может стать отказ от действия. Например, импортозамещение социально значимых товаров сложно проводить с параллельным контролем ценообразования. Можно субсидировать расходы по кредитам, но это нивелируется ограничением доходов предприятий. Сама идея импортозамещения спорная – определенный объем будет завозиться всегда, потому что для тех же граждан нужен потребительский выбор.

«Когда у тебя в руках молоток, все задачи кажутся гвоздями». Бюджетная поддержка – это лишь часть инструментов в руках государства, и не самая эффективная. При анализе следует обратить внимание и на «мягкие» меры, такие как недостаточная защита прав собственности, барьеры для входа на рынки и конкуренции, неэффективное отраслевое регулирование, нехватка критических мощностей.

В целом нормой считается, когда государство не занимается прямой поддержкой бизнеса, «производств и технологичных проектов». Оправданно и то, что бюджет представлен проектами, связанными с автодорогами, системами водоснабжения и ЖКХ.

Второе – учет актуального и внутреннего контекста. Счетный комитет во многом прав в критике правительства. Действительно, есть базовые правила контрцикличности, а важность финансовой дисциплины трудно оспорить. Но есть реальная политика, особенно в свете «январских событий» и военных действий в регионе. В условиях требований по росту доходов населения, пусть и не всегда оправданных, изношенности и перегруженности стратегической и социальной инфраструктуры государство будет нарушать собственные правила и тратить резервы из Нацфонда. Гражданам не объяснишь, почему мы сидим на «кубышке», когда все вокруг разваливается. Будущим поколениям, может быть, следует передать не деньги, а возможности, и не в 2050 году, а сейчас.

При разборе полетов важны и реальные «виновники» нарушений. Правительство увеличивает трансферты из Нацфонда не просто так – 1,8 трлн в этом году выделено на «реализацию поручений президента». С начала года их было множество, и правительство не может их не исполнять. Подобные запросы следует адресовать выше, в администрацию.

Третье – очень осторожная работа со статистикой уровня жизни. Человекоцентричность стала популярной темой, но может быстро столкнуть госорганы в популизм. Дело в том, что официальная статистика по уровню жизни домохозяйств ненадежна. Простая сверка с потреблением из ВВП раскрывает расхождения в 2–3 раза, что говорит о существенной недооценке среднего и состоятельного классов.

Нет подтверждений тому, что доходы от трудовой деятельности снижаются или расходы на продукты питания занимают 50% от всех расходов. Результатом таких тезисов становятся еще большие траты из государственного бюджета под соусом различных программ, причем без понимания реальной концентрации бедности.