«Капитализация компаний за счет бюджета недопустима…»
Налоговый кодекс обеспечит возможность реализации структурных реформ в экономике. Такова позиция Министерства финансов относительно реформы налогового законодательства, роль которого резко возрастает с переходом республики на трехлетний бюджетный план. Своим видением развития финансового сектора Казахстана с корреспондентом «Къ» поделился министр финансов Болат Жамишев.
По мнению Б. Жамишева, трехлетний бюджетный
план сложен в исполнении, но имеет множество плюсов
— Болат Бидахметович, насколько эффективной была работа по использованию бюджетных средств министерствами и подведомственными структурами в 2007 году? В чем Вы видите причины и проблемы неисполнения и недоосвоения выделенных бюджетных средств отдельными администраторами программ?
— Несмотря на динамику снижения инвестиционной активности последних месяцев прошлого года, темпы роста экономики, которые были в большей части 2007 года, позволили обеспечить исполнение бюджета по доходам на 100%. Если говорить о бюджете текущего года, то правительство должно быть готово подкорректировать его в зависимости от динамики исполнения, и, прежде всего, в части бюджета развития для выполнения всех социальных обязательств, взятых правительством и обозначенных в Послании президента. По исполнению бюджета-2008 мы движемся достаточно уверенно, поэтому говорить о том, что однозначно нужно будет идти на уточнение по сокращению, пока не приходится.
Безусловным фактором является то, что правительство обозначило более низкие темпы роста экономики по сравнению с теми темпами, в расчете на которые формировался бюджет на этот год, а снижение темпов роста экономики, соответственно, отразится на доходах. С другой стороны, в условиях, когда инфляция превысила прогнозные показатели и остаются факторы, которые могут влиять на существенный рост цен, важно, чтобы фискальная политика правительства не была тем самым стимулирующим инфляцию фактором. Ведь любое предложение денег в экономику увеличивает спрос, а спрос влияет на рост цен. Это еще один момент, который правительство должно иметь в виду, определяясь с бюджетной политикой текущего года.
Но то, что бюджет в текущем году необходимо будет уточнять, это однозначно.
Что касается расходов, то прошлый год мог быть успешнее, поскольку доходов бюджета было достаточно, чтобы профинансировать расходы. Тем не менее, сумма неосвоения по республиканскому бюджету составила в 2007 году 26,3 млрд. тенге. Из них: экономия по результатам государственных закупок составила 1708,1 млн. тенге, по объективным, независящим от администраторов причинам, — 6 306,2 млн. тенге, по субъективным — 18314,7 млн. тенге, из них: несостоявшиеся конкурсы по государственным закупкам, длительное проведение конкурсных процедур — 11593,2 млн. тенге, длительное проведение процедур заключения договоров и регистрации их в органах казначейства — 439,0 млн. тенге, несвоевременное представление актов выполненных работ, счетов к оплате, несвоевременное проведение запланированных мероприятий, неправильное оформление администратором документов по проведению платежей — 3836,5 млн. тенге. Перечень причин по 18 млрд. тенге достаточно традиционный, поскольку это происходит каждый год.
При этом недоосвоение бюджетных средств ниже 1 млрд. тенге допустили: Агентство по делам государственной службы (798,3 млн. тенге), Агентство по информатизации и связи (749,2 млн. тенге), Министерство сельского хозяйства (638,6 млн. тенге), Министерство по чрезвычайным ситуациям (582,3 млн. тенге) и др., свыше одного миллиарда тенге отмечено у двух администраторов — Министерства образования и науки в сумме 10884,4 млн. тенге и Министерства здравоохранения в сумме 3449,3 млн. тенге.
Что касается Министерства образования и науки, то были неиспользованы средства в сумме 10884,4 млн.тенге, из них 10286,2 млн. тенге по причине несостоявшихся конкурсов по государственным закупкам, длительного проведения конкурсных процедур, 0,3 млн. тенге из-за несвоевременного представления актов выполненных работ, счетов к оплате, несвоевременного проведения запланированных мероприятий, неправильного оформления администратором документов по проведению платежей, 0,2 млн. тенге — несвоевременного принятия нормативных правовых актов и др.
По Министерству здравоохранения неисполнение составило 3449,3 млн.тенге, из них 2451,2 млн. тенге по причине несвоевременного выполнения запланированных мероприятий подрядчиками, непроведения работ и отсутствия контроля со стороны администраторов над действиями поставщиков товаров, работ и услуг, 410,6 млн. тенге — экономия по результатам государственных закупок, 242,5 млн. тенге из-за невостребованности бюджетных средств, некачественного планирования администраторами бюджетных программ планов финансирования. В соответствии с бюджетным кодексом в 2008 году часть средств — 5,5 млрд. тенге — могут быть использованы на продолжение начатых в прошлом году проектов развития.
— Вы удовлетворены итогами легализации имущества в Казахстане? Насколько вероятно повторение подобной акции в будущем?
— Акция государства по легализации имущества, на мой взгляд, достигла всех поставленных целей. Основной из них являлось вовлечение в легальный оборот теневой собственности. Легализация имущества осуществлялась через налоговые органы и местные исполнительные органы. Через местные исполнительные органы осуществлялась легализация незарегистрированного недвижимого имущества на территории республики, все прочее имущество — через налоговые органы. Легализация денег физическими лицами осуществлялась посредством уплаты сбора за легализацию. Всего через налоговые органы легализовано имущество по 540,1 тыс. заявлениям.
Стоимость легализованного в ходе акции имущества составила 844,7 млрд. тенге. Основную часть легализованного имущества (63,7%) составили деньги, их легализовано на сумму 538,4 млрд. тенге. Наиболее высокие показатели зарегистрированы по г. Алматы — 363,0 млрд. тенге. Это деньги, по которым собственники не могли подтвердить их источники при направлении средств в уставные капиталы и другие инвестиционные цели.
По результатам легализации в республиканский бюджет поступило 59,9 млрд. тенге. Также было легализовано: ценных бумаг на сумму 29,5 млрд. тенге, сельскохозяйственной техники на 11,2 млрд. тенге, недвижимого имущества за рубежом на 7,2 млрд. тенге, транспорта на 5,1 млрд. тенге. При этом граждане и юридические лица самостоятельно определяли стоимость легализуемого имущества. Я бы обратил особое внимание на легализацию недвижимого имущества в республике, а это 236,2 млрд. тенге. Так, например, были легализованы дома, построенные еще много лет назад в совхозах и колхозах, но на которые нет правоустанавливающих документов, и то, что население активно участвовало в легализации, — это очень важный аспект. Активное движение было зарегистрировано со стороны дачников. Дачные домики государство легализовало, поскольку на них обычно нет проектно-сметной документации, тем не менее, это тоже недвижимость, которая в соответствии с законодательством должна быть легализована. Сегодня говорить о возможности повторения подобной акции я не берусь, поскольку таких планов нет. Я считаю, что важно оценить, в какой мере поняли или не поняли необходимость оформления документов на имущество в аулах или, скажем, дачные домики в пригородах успели или не успели. В России, например, существует программа упрощенного оформления дачных строений. Это гораздо эффективнее проведения разовых акций по легализации. Полагаю, что и наша страна будет двигаться в этом же направлении.
— Как Вы считаете, чем обусловлен продолжающийся рост государственного долга страны?
— В соответствии с законодательством Казахстана государственный долг включает в себя: 1) долг правительства (внутренний и внешний); долг Национального банка (внутренний долг и внешний); долг местных исполнительных органов (без учета взаимных требований, т.е. без учета долга местных исполнительных органов перед правительством Республики Казахстан). Заимствование правительством осуществляется в целях покрытия дефицита республиканского бюджета. При профиците бюджета правительство может осуществлять заимствование для рефинансирования правительственного долга.
Мнение Минфина по правительственному долгу заключается в том, что он должен идти не только на покрытие дефицита бюджета, но и на то, чтобы сегмент государственных ценных бумаг работал эффективно, что предполагает оборот ЦБ. Рынок государственных ЦБ в условиях неразвитого фондового рынка в республике имеет очень большое значение, потому что именно цена ГЦБ определяет в целом бэнч-марк на фондовом рынке, поскольку других возможностей в стране нет. Кроме того, правительство не может двигаться по схеме: когда нужно — заимствует, когда не нужно — формирует профицитный бюджет и не заимствует. Здесь две задачи: с одной стороны, финансирование дефицита бюджета, с другой — поддержание этого сегмента фондового рынка, поскольку в противном случае он не будет работать и при необходимости заимствования просто невозможно будет это сделать.
Министерством финансов проводится работа по улучшению и оптимизации структуры портфеля правительственного долга путем постепенного снижения доли внешнего долга. Снижение доли внешнего долга в структуре правительственного долга связано с тем, что в период с 2004 года по 2007 год министерством было осуществлено досрочное погашение наиболее дорогих в обслуживании правительственных внешних займов на сумму $1126 млн., в том числе $108 млн. в 2007 году. Также снижение доли внешнего долга связано с увеличением объема внутреннего долга. Подчеркну, что по государственному долгу наша страна находится далеко от каких-либо порогов безопасности, другими словами, какой-либо опасности для экономики нет.
Со своей стороны я бы отметил существенный рост неправительственного долга. Банки занимали на внешних рынках очень большие деньги, за счет которых кредитовали экономику. Рост неправительственного долга действительно представлял определенную опасность. Для государства превышение пределов безопасного порога чревато тем, что при погашении этого долга на валютном рынке может появиться большой спрос на иностранную валюту, что в целом может привести к дисбалансу на валютном рынке, и по цепочке это может отразиться на инфляции и т.д.
За последний год долг правительства увеличился на $910 млн., и по состоянию на 1 января 2008 года составил $5685 млн. Это связано с тем, что внутренний долг увеличился на $1271 млн., а внешний долг, напротив, уменьшился на $361 млн. Несмотря на рост правительственного долга, государственный долг за последний год снизился на $1393 млн., в основном за счет снижения долга Нацбанка.
— Необходима ли Казахстану унификация налогового законодательства путем устранения текущих льгот? В случае реализации данной стратегии, в каком налоговом режиме будут функционировать существующие СЭЗ и предполагаемые индустриальные зоны?
— Небольшой пример. Налоговые льготы были предоставлены среди прочих малому и среднему бизнесу, но это привело к тому, что на рынке сейчас только крупные и малые предприятия. А у тех, кто потенциально готов стать средним предприятием, нет никакого интереса. Вот и получается, что те, кто фактически является предприятием среднего бизнеса, продолжает дробиться, пытаясь использовать все те преимущества, которые есть у малого бизнеса. Бизнес должен стремиться к консолидации, и малые предприятия должны двигаться к тому, чтобы стать средними. Льготы могли быть оправданы в условиях высоких налоговых ставок, но в течение всех последних лет они понижались, и сейчас задача состоит в том, чтобы существенно снизить ставки для несырьевого сектора, компенсируя это дополнительными налогами с организаций сырьевого сектора. Концепция нового Налогового кодекса в целом так и звучит.
Что касается СЭЗ, то я считаю, что целый ряд свободных экономических зон создавался там, где бизнесу и так комфортно, но какой бизнесмен откажется от каких-либо дополнительных льгот? Тот же морпорт Актау — ясно, что к порту по экономическим причинам «тяготеет» целый ряд производств, и их стимулирование, безусловно, очень важно. Но все стимулирование в нашей стране почему-то сводится к налоговым льготам. Или, например, стимулирование строительства в СЭЗ на левом берегу Астаны в административном центре столицы и «золотом квадрате» через какие-либо льготы вряд ли является целесообразным. При этом я соглашаюсь с тем, что если где-либо, что называется на пустом месте, вдруг возникает производство, создание СЭЗ с учетом льгот и преференций необходимо. У нас же речь о создании СЭЗ пока идет в тех зонах, где и без того есть интерес бизнеса.
Отказ от льгот при одновременном снижении налогов нагрузки на несырьевой сектор, при условии компенсации «выпадающих» доходов за счет сырьевого сектора позволит реализовать планы правительства по структурной реформе в экономике.
— Возможно ли направление средств Национального фонда и НПФ на инвестирование проектов отечественных компаний, в том числе строительных, на условиях срочности, платности и возвратности в условиях удорожания зарубежного фондирования?
— Меня по меньшей мере удивляют предложения по использованию средств НПФ. В общем виде все звучит так: давайте направим пенсионные средства на развитие экономики! Я в этом случае говорю: давайте! Но ясно, что пенсионные фонды приобретают финансовые инструменты. Если вы имеете в виду строительные компании, то пусть они обеспечат собственную прозрачность, листингуются на бирже, выпустят соответствующие инструменты, продемонстрируют свою эффективную работу в течение установленного листинговыми правилами периода, и эти бумаги пенсионные фонды купят. Та же самая схема должна работать по отношению к любому другому предприятию. Но чаще всего предложение по использованию средств НПФ озвучивается теми, кто и в мыслях не держит стать прозрачными, открытыми для рынка и готовыми продемонстрировать свою аудированную отчетность и эффективную деятельность на рынке. Почему-то те, кто это понимает, об этом не говорят.
Что касается Нацфонда, который неофициально называют фондом будущих поколений. Думаю, что в настоящее время у правительства нет каких-либо конъюнктурных причин использовать средства этого фонда. Средства Нацфонда на сегодняшний день используются только для проектов развития, что предусмотрено Бюджетным кодексом. За счет трансфертов из Нацфонда мы строим школы и больницы — это и есть затраты на будущее поколение. Политика целевых трансфертов в бюджет на программы, реализация которых понятна всему обществу, должна продолжаться.
Что касается строительного сектора, трудности есть. Об этом не нужно рассказывать, достаточно проехать по городу и увидеть стоящие подъемные краны. Правительство, как известно, предусмотрело средства на помощь строительному сектору, поскольку эта индустрия обеспечивала значительную долю прироста ВВП, большую занятость, торговлю и развитие смежных производств. Но при этом я хочу сказать, что правительство не имеет намерений и возможностей профинансировать все, что кем-либо было начато. Будет, по сути, точечная помощь для того, чтобы строительная индустрия поддерживала темпы развития и не началась цепь банкротств и неисполнения обязательств. На сегодняшний день существует большая вероятность того, что значительная часть объектов строительными компаниями будет заморожена. Несмотря на это, тотальной поддержки не будет.
То же самое я хочу сказать по участникам долевого строительства. Если в каком-либо объекте есть дольщики, это не значит, что государство выделит средства на достройку всего этого дома, когда, условно, из 100 квартир только 10 куплено дольщиками. Это будет селективная помощь. Значительные возможности у строительных компаний есть и в выходе на потенциальных покупателей с предложением квартир на ином ценовом уровне. Сейчас рынок замер в ожидании: инвесторы не хотят покупать, поскольку непонятно, будет ли цена еще падать, строители тоже в ожидании. Реанимация данного сектора должна быть результатом движения всех участников строительного рынка. Это не должно быть: «Где там это правительство? Давайте деньги из Нацфонда! Давайте завершим все начатые объекты». Другими словами, работа правительства на строительном рынке — поиск оптимальных решений и баланса интересов. При этом все должны двигаться навстречу.
— Какие крупные государственные объекты будут приватизированы в 2008 году? Будет ли привлечено к покупке акций население, как в случае с АО «Казахтелеком»?
— Постановлением правительства от 11 декабря 2007 года № 1219 утвержден «План мероприятий по развитию фондового рынка и повышению инвестиционной активности населения на фондовом рынке на 2008 год», предусматривающий продажу государственного пакета акций (0,8 % от уставного капитала) компании ENRC PLC. Также планируется размещение до 10% акций дополнительной эмиссии АО «Казахстанская ипотечная компания» на отечественных фондовых площадках, где также может принять участие население. Эта компания интересна, прежде всего, институциональным инвесторам, хотя через инвестиционные фонды смогут участвовать все желающие. Еще 24 организациям с государственным участием необходимо будет пройти листинговые процедуры, то есть подготовку к IPO. Эта работа нами ведется, и как министр я буду добиваться того, чтобы национальные компании переходили к финансированию с внутреннего фондового рынка. Какую ситуацию на сегодня мы имеем? Целый ряд нацкомпаний, входящих в госхолдинг «Самрук», — АО «KEGOC», АО «Казахстан темир жолы», АО «КазМунайГаз», начинаются упираться в предельный леверидж. Леверидж — это показатель, характеризующий отношение заемных средств к собственным. То есть на рынке можно занять деньги в случае, если инвесторы оценят заемщика по целому ряду показателей, в том числе и по соотношению долга и собственных средств. То есть занимать можно, но не до бесконечности. Заемщик должен быть способен ответить по обязательствам. Эти компании начинают упираться в предельный леверидж и обсуждают вопрос об участии бюджетных средств в их капитализации.
Я считаю, что компаниям, которые генерируют громадные денежные потоки, давать деньги из бюджета на капитализацию — это неправильно по определению. И решением данного вопроса может быть их капитализация с рынка, в частности через эмиссию производных ценных бумаг. Все акции этих компаний переданы в госхолдинг «Самрук». На эти акции «Самрук» может эмитировать производные ценные бумаги и разместить их на рынке. Эти бумаги будут подкреплены активами и будут пользоваться большим спросом на рынке. Это нормальный стандартный инструмент фондового рынка, который позволит капитализировать наши нацкомпании с рынка, не уменьшая долю «Самрука». Такой инструмент позволит вывести на фондовый рынок ценные бумаги нацкомпаний и без потери управления со стороны госхолдинга. Эти бумаги будут интересны всем участникам рынка.
Что касается нововведений, повышающих прозрачность потенциальных участников фондового рынка, то мы на данный момент создаем депозитарий финансовой отчетности, в который будут предоставлять отчетность все организации публичного интереса. В министерстве функционирует АО «Информационно-учетный центр», который занимается сбором управленческой отчетности госпредприятий, и на базе этого АО мы и создадим депозитарий финотчетности. Это будет существенный шаг по развитию прозрачности нашей экономики и предприятий, и для фондового рынка это важно. То есть каждый человек, не отходя от своего рабочего места, за определенную плату сможет получить доступ к финансовой отчетности данных предприятий как в нашей стране, так и за рубежом. Это, помимо всего прочего, увеличит инвестиционную привлекательность нашей страны.
В заключение я бы хотел отметить, что Министерство финансов напрямую затронут поручения, данные президентом в ежегодном послании народу Казахстана. Это касается Налогового кодекса, Бюджетного кодекса и перехода на трехлетний бюджет. Бюджет развития не может быть эффективным, если горизонт планирования всего один год. За год нельзя построить ни здание, ни реализовать какой-либо более сложный проект. Поэтому переход на трехлетний бюджет — это то, что позволит повысить эффективность использования денег бюджета развития. Это важно и для социальной части бюджета, поскольку населению хотелось бы иметь уверенность на более длительный период. В определенной степени это будет способствовать укреплению социальной и политической устойчивости нашей страны. Трехлетний бюджет, бесспорно, имеет множество плюсов, хотя и сложен в исполнении.
