Госинституты перестанут быть исключением
Внесенный правительством в парламент проект закона о конкуренции призван создать стройную систему противодействия монополиям и обеспечить формирование свободных конкурентных рынков. Однако успех будет зависеть от того, насколько положения закона будет выполнять государство.
В конце 2006-2007 годов произошла реорганизация антимонопольных структур. В результате на базе Комитета по защите конкуренции МИТ было создано отдельное агентство по защите конкуренции (АЗК), а АРЕМ были делегированы функции отраслевого регулятора. Однако действующая законодательная база серьезно осложняла работу, поскольку было мало понятно, где начинаются и заканчиваются функции АЗК, как антимонопольного органа, и отраслевых регуляторов.
Снять эти противоречия призван закон о защите конкуренции, а также закон об отраслевых регуляторах, внесенные в настоящий момент на рассмотрение парламента Казахстана. «Ключевой вопрос сегодняшней экономической повестки дня — как можно быстрее принять нормальный новый закон», — считает экс-председатель АРЭМ Ораз Жандосов. При этом, по его мнению, не стоит изобретать собственный велосипед. «Существуют своего рода стандарты конкурентного законодательства, принятые в странах ОЭСР (Организации экономического сотрудничества и развития). Есть модельный закон, разработанный ЮНКТАД, есть и СНГ-овский рекомендательный законодательный акт «О защите экономической конкуренции», принятый межпарламентской ассамблеей», — говорит он.
Такого же мнения придерживается председатель Ассоциации экономистов Казахстана (АЭК) Арыстан Есентугелов. Он убежден, что принятие «правильного» закона о конкуренции даже более важно, чем планируемое изменение налоговых режимов, поскольку предельная концентрация казахстанской экономики, монополизация многих ее отраслей, отсутствие реальной конкуренции гораздо более губительны, чем действующие налоговые ставки. «Правительство постоянно говорит о конкуренции и конкурентоспособности, ставит задачу попасть в top-50, однако надо отчетливо понимать, что если будет сохраняться текущее положение вещей, — это недостижимая задача. Невозможно стать конкурентоспособными, если в вашей экономике отсутствуют механизмы здоровой конкуренции», — считает глава АЭК.
То, что экономика страны тяжко больна монополизмом, согласны и в АЗК. «Не только по данным агентства, но и по данным Всемирного банка, более 50% рынков являются у нас высоконцентрированными. Наиболее монополизирован, в первую очередь, ТЭК как в части нефтепродуктов, так и энергетики, кроме того, крайне монополизированы услуги ж/д транспорта и др.», — говорит председатель агентства Мажит Есенбаев.
По данным агентства, в настоящее время в республике насчитывается около тысячи доминантов, помимо естественной и госмонополии. При этом количество первых ежегодно увеличивается (2005 г. — 844 субъектов, 2006 г. — 877, 2007 г. — 927), что свидетельствует об усилении монополизации рынков. Еще одной объективной необходимостью создания новой законодательной базы стало то, что действующее антимонопольное законодательство не в состоянии эффективно повлиять на процесс демонополизации в отраслях экономики, не в полной мере может обеспечивать защиту интересов добросовестных субъектов рынка. С одной стороны, имеющиеся законодательные акты дублируют друг друга, с другой — из-за нечеткой прописанности многих позиций в законодательстве образуются «черные дыры», которые не позволяют соответствующим органам принимать действенные меры к нарушителям.
Большинство опрошенных экспертов сошлись во мнении, что в целом проект правильный и хороший. К одному из главных его достоинств относится то, что в законопроекте наконец-то четко разделены функции АЗК и отраслевых регуляторов. Разработчики попытались максимально написать документ как закон прямого действия, сведя к минимуму количество отсылочных норм на иные законодательные акты. Поскольку проект получился значительным по объему, есть смысл остановиться на его наиболее принципиальных моментах.
Так, к радости предпринимателей, в законопроект сознательно не были включены нормы, касающиеся проведения антимонопольным органом проверок — ни плановых, ни внеплановых. Согласно проекту, выявление и доказывание фактов нарушений антимонопольного законодательства агентство будет осуществлять в рамках проведения расследований, основанием для которых будут служить результаты анализа товарных рынков и действий субъектов рынка.
Кроме того, отсутствуют положения, связанные с государственным регулированием цен субъектов-доминантов. Данные положения перенесены в отраслевые законы, администрированием которых занимаются регулирующие органы. А при определении доминирующего положения субъекта будут учитываться не только количественные, но и качественные характеристики, т.е. доминирующим признается положение субъекта рынка, доля которого свыше 35%, и эта доля позволит субъекту оказывать значительное влияние на конкуренцию.
Впервые появился раздел «Антиконкурентные действия госорганов», где четко указаны те действия власти того или иного уровня, которые ограничивают конкуренцию, и на них законодательно вводится запрет. Впервые определена уголовная ответственность за злоупотребление монопольным или доминирующим положением на рынке. Так, в зависимости от суммы причиненного ущерба компания и ее руководители могут отделаться штрафами в размерах от 1000 до 2000 МРП, принудительными работами, либо тюремным заключением на сроки до 2 либо до 5 лет. Кроме того, эта норма распространена на чиновников. Фактически закон уравнял в ответственности нарушителей и госчиновников. Это немаловажно, поскольку именно государство является фактически главным нарушителем правил игры на рынке.
Проведенный АЗК анализ передачи непрофильных активов госпредприятий и нацкомпаний в конкурентный сектор, а также меры по снижению доли участия государства на конкурентном рынке до минимального уровня свидетельствуют об обратном процессе. Вместо того, чтобы отдавать непрофильные активы, госпредприятия и организации увеличивают их либо передают своим аффилированным компаниям. Как правило, данные аффилированные организации в основном оказывают виды деятельности, находящиеся в конкурентной среде, например, деятельность в области СМИ и рекламы, охранные услуги и т.д.
Например, по данным АЗК, в настоящее время в структуре АО «КазМунайГаз» насчитывается 170 аффилированных компаний. Причем ежегодно наблюдается рост создания таких компаний вокруг КМГ (с 2005 г. количество компаний увеличилось со 138 до 177 в 2007 г.). Минэнерго издало приказ о предоставлении исключительного права на организацию проведения экспертизы нормативных документов своему подведомственному предприятию, исключив остальных субъектов рынка. Не отстают и местные органы власти. Так, по данным АЗК, местными исполнительными органами по поручению МИТ в феврале 2008 года направлен запрос субъектам малого бизнеса о предоставлении ежеквартальной отчетности для проведения мониторинга рынка несырьевых товаров в виде заполнения таблицы, содержащей наименование ТН ВЭД ЕврАзЭС, объемы производства и реализации в разрезе кварталов 2005-2007 годов, регионов как внутреннего рынка, так и экспортного рынка реализации, с указанием компаний-импортеров, их объемов и цен. Это абсолютно выходит за рамки полномочий акиматов и Мининдустрии и является незаконным требованием.
В целом, несмотря на положительные отклики специалистов и депутатов парламента на предложенный проект, есть и иные точки зрения. Так, например, депутат мажилиса Алтай Тлеубердин считает, что неверна сама законодательная архитектура. По его мнению, в основе должен лежать закон о защите прав потребителей, а уже на его базе выстраиваться антимонопольное законодательство.
