Государство радикально изменит подход в развитии конкуренции
Центр развития и защиты конкурентной политики опубликовал научно-практический комментарий к антимонопольным законодательным изменениям в Предпринимательский Кодекс. Документ, размещенный на веб-сайте Национальной палаты предпринимателей, детально разъясняет изменения в конкурентном регулировании, которые вступили в законную силу до августа этого года.
Центр развития и защиты конкурентной политики разместил в публичном пространстве «Научно-практический комментарий» по вопросам недавних антимонопольных законодательных изменений, которые вступили в силу до августа этого года, в частности, по поправкам к Предпринимательскому Кодексу. С комментарием можно ознакомиться на веб-сайте КРЕМиЗК, по заказу которого было разработано данное руководство, а также на порталах самого центра и Национальной палаты предпринимателей «Атамекен».
В авторский коллектив комментария вошли эксперты центра, представители антимонопольного органа, а также представители научной и экспертной среды. В практикуме детально разъясняются последние законодательные изменения в сфере антимонопольного регулирования.
Как известно, государство радикально изменит подход в развитии конкуренции, перейдя от ценового регулирования к более предметному исследованию рынков в случае их дестабилизации с точки зрения ценообразования. Кроме того, в КРЕМиЗК обещают уйти от затратного метода расчета стоимостной цепочки естественных монополий к сравнительному, чтобы уменьшить мотивацию на раздутие тарифных заявок. Под жестким надзором антимонопольного органа останутся сферы газоснабжения, железнодорожных перевозок, электроэнергетики, некоторых аэропортовых услуг. Остальные секторы экономики останутся под дистанционным надзором ведомства по развитию конкуренции.
В научно-практическом комментарии специалисты Центра развития и защиты конкурентной политики обращают внимание бизнесменов на наиболее актуальные изменения в антимонопольном регулировании, которые могут затронуть предпринимателей. Большинство норм Предпринимательского кодекса, касающиеся этого законодательного направления, охвачены в четвертом разделе документа в главах по конкуренции, монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции и защите соревновательности рынков, участии государства в бизнесе, расследовании нарушений конкуренции и их пресечения.
Трест ради клиентов
По мнению одного из авторов комментария, главы Центра развития и защиты конкуренции Алдаша Айтжанова, в целом принятие Предпринимательского кодекса внесло новизну в антимонопольное регулирование государства. Благодаря нововведениям, в законодательстве изменились критерии определения доминирующего положения субъектов рынка, постепенно сокращается реестр монополий, который будет полностью отменен с начала 2017 года, а также внедряются институты уведомления, предостережения, предварительного рассмотрения проекта соглашения на рынках, образования согласительной комиссии для рассмотрения итогов расследований.
Согласно одному из нововведений, с недавнего времени участники какого-либо рынка могут заключать между собой соглашение, если оно будет способствовать совершенствованию производства и сбыту товаров, увеличению конкурентоспособности товаров на мировых рынках. Кроме того, важным критерием для возможности заключения рыночного соглашения является создание преимуществ для потребителей услуг или товаров на соответствующем сегменте рынка. При этом рыночное соглашение должно утверждаться антимонопольным комитетом в течение 30 дней со дня подачи добровольного обращения рыночных субъектов.
Предостережение без последствий
Кроме того, за КРЕМиЗК сейчас закрепляется право на упреждающий надзор в форме предостережения о недопустимости нарушения конкурентного законодательства. Основанием для такого предостережения может стать публичное заявление участника рынка, центрального или местного госоргана. Такого рода инструмент сможет оказывать влияние на планируемое поведение на товарном рынке, если оно может нарушить законодательство о конкуренции. Предупреждения должны направляться антимонопольным органом в течение десяти рабочих дней после получения сигнала о потенциальном несоответствии.
В комментарии поясняется, что «публичным следует признать такое заявление должностного лица хозяйствующего субъекта, которое адресовано неопределенному кругу лиц и (или) сделано в условиях, позволяющих получить информацию, содержащуюся в таком заявлении, неопределенному кругу лиц». То есть, такого рода коммуникация может быть оформлена в виде сообщения на конференции, интервью, размещенном в СМИ, публикации на веб-сайте или другими способами. Таким образом, публичным заявлением можно считать распространение любым способом информации, содержащейся в заявлении должностного лица субъекта рынка, государственного органа, местного исполнительного органа о планируемом поведении участников рынка для широкой аудитории.
Исходя из юридической оценки, предостережение должно содержать выводы о наличии оснований для его направления и нормы законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции, которые могут быть нарушены. «При этом, применение института предостережений в отношении планируемых действий и уведомлений, практически можно будет применять, скорее всего, после полной отмены реестра субъектов с начала 2017 года, – указывают специалисты. – Тогда будет требоваться оценка наличия доминирующего положения у субъекта рынка, которому будет направлено предостережение».
«Фактически в течение 10 дней это сделать невозможно, поэтому исключением здесь могут быть лишь государственные монополии, а также крупные субъекты рынка на олигополистических рынках. При этом ответственность за неисполнение предостережения законодательством не установлена, так как для этого нужны доказательства и проведение отдельного расследования», – отмечается в научно-практическом руководстве Центра защиты и развития конкуренции.
Уведомление как предчувствие
Недавние изменения в законодательстве также предполагают введение в силу такого антимонопольного инструмента, как уведомление о наличии в действиях или бездействии участника рынка признаков нарушения норм конкуренции. Это менее энергозатратная мера, нежели проведение расследования и привлечение к ответственности, которая является больше профилактической и упреждающей по природе и в намерениях. Порядок выдачи и форма уведомления утверждается КРЕМиЗК. При этом профильный орган имеет право в течение 10 рабочих дней провести расследование, если хозяйствующий субъект не отреагировал на тревожный сигнал от антимонопольного агентства.
По мнению экспертов Центра развития и защиты конкуренции, введение такого института приобретает актуальность с получением права антимонопольного органа определять и выявлять монопольное или доминирующее положение в рамках проводимого расследования, а также ввиду отмены реестра субъектов рынка. При этом он не накладывает административную ответственность, ведь следствием игнорирования субъектами рынка предупреждений антимонопольного органа будет являться возбуждение расследований. Кроме того, эксперты отмечают, что уведомление выдается только субъектам рынка, занимающим доминирующее или монопольное положение, и лишь при наличии признаков нарушений. Интересно, что уведомления не могут выдаваться повторно одному субъекту рынка в течение одного года. Если же выявятся признаки повторных злоупотреблений, то расследование в отношении этого участника рынка будет проведено без дополнительных извещений.
В этом инструменте законодательство также не устанавливает какую-либо дополнительную ответственность за неисполнение уведомления. В случае, если субъект рынка, занимающий доминирующее или монопольное положение, не устранит признаки нарушений, то антимонопольный орган начинает расследование нарушений норм антимонопольного законодательства. Только после проведения расследования в случае достаточности доказательств о нарушении законодательства в области защиты конкуренции нарушителей могут привлекать к ответственности. При этом неисполнение уведомления не может являться отягчающим административную или иную ответственность обстоятельством, так как на дату направления уведомления административное правонарушение в сфере защиты конкуренции еще не было доказано.
В качестве реального бизнес-кейса в комментарии приводится пример уведомления КРЕМиЗК в отношении АО «Севказэнерго», которое отказалось заключить договор с ТОО «Кызылжар Су» в СКО, обладая такой возможностью и занимая монопольное положение на рынке. Данное уведомление было исполнено АО в установленные сроки и между АО и ТОО «Қызылжар Су» был заключен договор купли-продажи электрической энергии.
Согласительное решение
Подробно в научно-практическом комментарии отражена и описательная часть принятия решения антимонопольного органа по результатам расследований нарушений конкурентного законодательства. После тщательных изысканий и экономических расчетов по признакам злоупотребления рыночным положением КРЕМиЗК должен подготовить заключение, на базе которого будет принято решение. Среди вариантов решения могут рассматриваться такие меры, как прекращение расследования, возбуждение административного дела, вынесение предписаний, передача материалов в правоохранительные органы для возбуждения уголовного дела.
Не менее чем за 7 дней до окончания расследования его объект может попросить антимонопольный орган обратиться в согласительную комиссию, которая является консультативно-совещательным органом при ведомстве, и представить на ее рассмотрение проект заключения по результатам расследования антимонопольных нарушений. В течение пяти дней комиссия должна изучить предварительные результаты заключения на предмет его полноты и качества приведенных в нем доказательств фактов несоблюдения конкурентных норм с приглашением на заседание лиц, участвующих в расследовании. Ответственным должностным лицам, задействованным в изучении фактов и сборе данных, комиссия может вынести свои замечания и рекомендации, которые должны быть приняты в работу.
В научно-практическом руководстве поясняется, что состав согласительной комиссии должен включать представителей антимонопольного органа, отраслевого государственного органа, Национальной палаты предпринимателей и других независимых экспертов. Комиссию возглавляет руководитель ведомства антимонопольного органа. Во время отсутствия руководителя антимонопольного органа его функции выполняет лицо, исполняющее его обязанности. Заседания комиссии могут считаться правомочными, если на них представлено не менее половины от общего числа членов комиссии. Ее состав формируется по каждому обращению объекта расследования решением руководителя ведомства антимонопольного органа. Число членов не должно превышать семи человек. Кроме сотрудников антимонопольного органа в ней должны быть представлены независимые эксперты, включая представителя, назначаемого объектом расследования. Все заседания согласительной комиссии должны протоколироваться.
Согласно разъяснению экспертов, комиссия до окончания расследования и принятия решения по нему должна будет заслушать аргументацию участников рынка, в отношении которых начато разбирательство. При рассмотрении возражений представителя объекта расследования члены комиссии должны высказывать свое мнение по поводу их принятия или непринятия, мотивируя его нормами законодательства Республики Казахстан. Решение комиссии принимается простым большинством голосов. Право голоса имеют только ее члены согласно формуле «один член – один голос», где участник коллегиального образования, назначенный приказом антимонопольного органа в качестве представителя организации, не имеет права делегировать право голоса своему внутрикорпоративному коллеге.
В целом практика работы согласительных комиссий показывает, что во многих случаях наличие инкриминируемого нарушения конкурентного законодательства подтверждается, и в результате позиция антимонопольного органа поддерживается. К такому решению в недавних разбирательствах согласительные комиссии пришли в ходе обсуждения расследований в отношении ТОО Carlsberg Kazakhstan, АО «Международный аэропорт Астана», ТОО «Павлодарский нефтехимический завод».
В других конкурентных спорах, которые рассматривались согласительной комиссией при антимонопольном органе в этом году, отмечается отсутствие инкриминируемого нарушения и рекомендуется прекратить расследование. Так, к примеру, департаментом КРЕМиЗК по Павлодарской области на заседании комиссии были представлены материалы по подтверждению факта нарушения антимонопольного законодательства со стороны «Богатырь Комир», ЕЭК и «Шубарколь Комир» в части антиконкурентных согласованных действий. По итогам заседания комиссии, с учетом всех выступлений и доводов, было принято решение, что в действиях объектов расследований отсутствуют факты инкриминируемого им нарушения, и антимонопольному органу было рекомендовано переквалифицировать рассматриваемое дело. Новое расследование должно было быть проведено в части рассмотрения деятельности субъектов рынка на предмет установления монопольно высоких цен на уголь.
«Процедурно завершением расследования будет считаться день подписания представителем антимонопольного органа заключения по его результатам. Утверждение заключения должно быть оформлено приказом профильного ведомства в течение 30 дней со дня завершения расследования. При этом день этого оформления считается моментом обнаружения факта совершения административного правонарушения. Копии заключения и утверждения должны быть предоставлены объекту расследования в течение трех дней со дня их оформления. Приказ по утверждению заключения может быть обжалован в судебном порядке», – констатируют авторы научно-практического комментария по недавним изменениям в антимонопольном законодательстве.
