Законодательная революция: Минюст может поменять порядок работы над законопроектами
Предполагается, что главным нововведением в законотворчество станет внедрение такого инструмента, как анализ регуляторного воздействия. Главный плюс этого нововведения – в стране станет на порядок меньше непродуманных и неработающих законодательных норм, главный минус – законопроекты будут разрабатываться и, соответственно, приниматься дольше, чем сейчас. Но глава Фонда развития общественно значимых инициатив, инициатор этого нововведения, Ерлан Бузурбаев считает, что этот минус на самом деле является одним из больших плюсов.
Анализ регуляторного воздействия – это, по сути, прогноз возможных последствий принятия того или иного закона. Без этого прогноза, который должен учитывать мнение всех заинтересованных сторон, законодательные нормы могут привести к тому, что их нужно будет немедленно отменять. Таких примеров в истории страны было немало, самый яркий – норма Закона «О дорожном движении», благодаря которой с октября 2014 года в стране был введен запрет на остановку и стоянку автомобилей на крайней правой полосе дорог, где отсутствует специальный разрешающий остановку или стоянку знак.
Эксперты, юристы и общественники еще до принятия этой нормы заявляли, что она физически не может быть применена из-за отсутствия в городах дорожной парковочной инфраструктуры. Но парламент за эту норму проголосовал, а в январе 2015 года ее пришлось отменять – инициаторы нормы и ее регуляторы на практике убедились, что вместить все расплодившиеся в городах авто без использования правых крайних полос невозможно.
Так вот, если бы к этой норме был бы применен еще на стадии разработки законопроекта анализ регуляторного воздействия, который бы элементарно соотнес количество специально оборудованных для парковок мест с количеством автотранспорта в Казахстане, норму не пришлось бы отменять. Потому что ее просто не было бы в предложенном парламентариям варианте этого закона.
Слагаемые хорошего закона
Как подчеркивает председатель Фонда развития общественно значимых инициатив Ерлан Бузурбаев анализ позволяет учесть выгоды и потери от введения той или иной законодательной нормы не только для государства, но для всех, кого коснется разрабатываемое законодательство, причем речь идет о потерях и выгодах не только материального, но и юридического характера. И последнее обстоятельство гораздо важнее экономии на затратах, которые государство несет меняя уже принятые законы, поскольку неработающая и заранее неисполнимая норма – это невыплаченные государству закрывающимся бизнесом налоги, неполученная наемными работниками зарплата и, наконец, репутационные издержки государства, деятельность которого многие граждане воспринимают негативно именно в результате принятия заранее невыполнимых законодательных норм.
Именно это негативное восприятие гражданами принимаемых государством законов, по мнению Бузурбаева, и обусловливает нежелание их участвовать в его законодательной деятельности. Хотя Министерство юстиции уже и обеспечило участие общественности в обсуждении нормативных правовых актов, публикуя их проекты на своем официальном сайте и предоставляя возможность всем желающим оставлять под ними свои комментарии и замечания. Но эти проекты НПА до сих пор собирают, по сведениям главы фонда, от 10 до 100 комментариев, хотя касаются гораздо большей части граждан страны с населением в более чем 18 млн человек.
«Мы видим правильным выстраивание такого диалога власти и населения не через общую площадку, на которую все могут прийти и сказать, что они думают по поводу будущего законопроекта, а через выстраивание диалога с целевыми группами, которым предстоит жить и работать по тому или иному принимаемому законопроекту, – говорит Бузурбаев.
Он отмечает, что в этом случае анализ регуляторного воздействия нового законопроекта будет производиться автоматически, поскольку никто больше самих граждан, которых будет непосредственно касаться тот или иной законодательный акт, не будет заинтересован в том, чтобы просчитывать все его последствия. При этом эксперт признает, что сроки работы над нормативными правовыми актами будут растягиваться при таком порядке работы, но ничего страшного в этом он не видит.
«У нас сейчас на разработку, на принятие законопроекта иногда уходит от нескольких месяцев до полугода суммарно, – говорит Бузурбаев. – Но на практике во всем мире законопроект разрабатывается как минимум год, некоторые нормативные правовые акты разрабатываются за рубежом несколько лет, а над самыми сложными и объемными по степени воздействия акты там работают десятилетия», – подчеркивает он.
Депутаты против гонки
Оперативное принятие законопроектов начинает вызывать отторжение уже у самих парламентариев. На последнем пленарном заседании сената секретарь комитета по социально-культурному развитию и науке верхней палаты парламента Серик Бектурганов возмутился качеством проработки тех замечаний, которые высказываются его коллегами при работе над нормативными правовыми актами.
«Обсуждение в рабочих группах сената новой редакции Кодекса о здоровье народа и системе здравоохранения выявило ряд системных проблем, которые периодически возникают при принятии законов, – говорит Бектурганов. – Первая из них – эта срочность принятия проектов законов, о которой постоянно говорят их разработчики. В очередной раз мы вынуждены в сжатые сроки, в последний месяц года, рассматривать очень важный закон, нормы которого должны быть введены в действие с первого января предстоящего года», – отметил он.
По его мнению, для качественного рассмотрения законопроекта, предусматривающего внесение более 180 поправок правительства и более 140 поправок, добавленных депутатами, две недели работы, которые дали сенаторам, – это крайне маленький срок для того, чтобы вникнуть в суть этих поправок и понять, действительно ли они улучшат работу системы здравоохранения. А если учесть, что у нас в одну и ту же норму Кодекса несколько изменений вносятся разными законопроектами, то стоит ли удивляться, что при такой гонке в законодательстве время от времени возникают правовые коллизии, когда различные нормы нашего законодательства противоречат и взаимоисключают друг друга.
Поле битвы – Экологический кодекс
Впрочем, не следует ожидать, что само наличие анализа регуляторного воздействия станет прививкой от ошибок госорганов – это лишь возможность минимизировать количество и качество этих ощибок. Уже в следующем году крупному бизнесу Казахстана предстоит отстаивать свои интересы при работе над новым Экологическим кодексом, который, по утверждению вице-министра энергетики страны Сабита Нурлыбая, установит жесткий контроль за ограниченным числом природопользователей.
«Главным принципом нового законодательства является принцип «Загрязнитель платит», данное направление предполагает отказ от тотального экорегулирования: у нас сейчас есть четыре категории (предприятий, оказывающих влияние на окружающую среду. – «Kъ»), а мы хотим в рамках нового Экокодекса регулировать только тех природопользователей, которые в основном и дают загрязнение», – говорит Нурлыбай.
У бизнеса в лице Ассоциации горнодобывающих и горно-металлургических предприятий (АГМП) тут же возникли вопросы по поводу этих намерений разработчика Экокодекса: директор департамента экологии и промышленной безопасности ассоциации Талгат Темирханов тут же отреагировал на намерение штрафовать только крупных загрязнителей своим наблюдением: в Астане и в Алматы никого из крупных загрязнителей нет, однако же по смогу эти города дадут сто очков вперед многим населенным пунктам республики.
«На самом деле складывается очень интересная ситуация: все почему-то по привычке начинают зажимать именно горно-металлургический и нефтяной сектора. Но специалисты четко говорят о том, что необходим комплексный подход – нет такого, чтобы горно-металлургический сектор зажали, а транспорт вырос бесконтрольно: частный сектор сжигает уголь, утрированно, непонятно какой, – говорит Темирханов. – Поэтому, на наш взгляд, в рамках работы над Экологическим кодексом надо смоделировать все возможные варианты развития ситуации в связи с расширением или с сужением производственных мощностей, ростом автотранспортных средств и жилого сектора страны, а также, как это все отразится на регионах», — сказал он. Также в АГМП считают, что государству обязательно следует учесть опыт зарубежных стран, где предприятиям, внедряющим наилучшие доступные технологии, возвращается часть средств, потраченных на их внедрение. Ну и, наконец, эксперта настораживает предположение Минэнерго о том, что предприятия, которые не внедрят наилучшие доступные технологии, могут быть закрыты: крупные загрязнители в Казахстане в большинстве своем являются градообразующими. И вот тут анализ регуляторного воздействия, станет отличным инструментом для отстаивания интересов всех сторон, которые будут затрагиваться новым Экологическим кодексом.
