Новации – своего рода реакция на разгромное заключение Счетного комитета по отчету правительства об исполнении бюджета 2019 года. Вывод, который тогда сделал комитет: с ростом числа ГЧП-проектов гособязательства увеличиваются несоразмерно объемам привлекаемых инвестиций.
По оценкам Счетного комитета, на привлечение одного тенге частных инвестиций затрачивается два тенге бюджетных средств. По прогнозу ведомства основная нагрузка на бюджет по республиканским проектам ГЧП придется на 2020–2023 годы и составит в среднем около 98 млрд тенге ежегодно.
По данным Казахстанского центра ГЧП, на 1 августа текущего года заключено 813 проектов ГЧП на сумму 1,8 трлн тенге, из них 10 – на республиканском, 803 – на местном уровне.
Бремя гособязательств
«Основная часть гособязательств ложится на республиканские проекты, потому что среди них есть крупные инфраструктурные проекты, соответственно, они дорогие сами по себе», – отметил «Курсиву» эксперт АО «Казахстанский центр ГЧП» Ерболат Наурзалиев.
Один из таких крупных проектов – Большая алматинская кольцевая автомобильная дорога (БАКАД). Государственные обязательства по БАКАДу составляют 512 млрд тенге, из них 176,7 млрд тенге – это компенсация инвестиционных затрат, 28 млрд тенге – компенсация эксплуатационных затрат и 307,6 млрд тенге – вознаграждение за управление. 7 августа синдикат кредиторов по проекту подписал соглашение о финансовом закрытии. Выдача первого транша по финансированию БАКАДа планируется во второй декаде августа.
По данным Казцентра ГЧП, за последние три года в среднем заключается 243 договора ГЧП ежегодно. Между тем в 2005–2015 годах в стране реализовывалось в среднем всего по два проекта ГЧП в год, отмечают в Счетном комитете.
С увеличением количества проектов ГЧП растут и государственные обязательства по ним, констатирует Наурзалиев. «К примеру, на 1 августа 2020 года сумма гособязательств, когда-либо взятых на себя государством, с учетом выделенных сумм софинансирования в рамках всех договоров ГЧП составляет 1,372 трлн тенге, из них уже выплачено 177 млрд тенге», – отметил он.
Отметим, что проекты государственно-частного партнерства в Казахстане делятся на три категории: I категория – полное возмещение инвестиций и операционных затрат частного партнера из бюджета; II категория – частичное возмещение инвестиций за счет бюджета и за счет услуг с рынка; III категория – без возмещения из бюджета. По последней категории возмещение затрат инвестора происходит за счет услуг (тариф, госзаказ, ГОБМП, платные услуги и другие).
Из существующих 813 проектов 294 (36%) относятся к I категории, 252 (31%) – ко II и оставшиеся 267 (32%) – к ІІІ категории. Таким образом, по двум третям проектов ГЧП государство полностью или частично компенсирует инвестиции и операционные затраты частного партнера.
Вместе с тем возмещение затрат по отдельным местным проектам превышает их стоимость. Например, согласно данным, приведенным в заключении Счетного комитета, в Атырауской области при стоимости проекта «Строительство и эксплуатация сетей освещения в городе Кульсары» 2,4 млрд тенге бюджетом возмещается 2,7 млрд тенге.
Государство переплачивает по проектам ГЧП из-за отсутствия четкой регламентации критериев предоставления мер господдержки (включая гарантии потребления в виде государственного заказа), а также из-за того, что нет ограничений по сочетанию мер господдержки и источников возмещения затрат, считают в Счетном комитете.
В новом законопроекте Министерство нацэкономики предлагает производить полное возмещение инвестиционных затрат частного партнера только в том случае, если эксплуатация объекта социальной инфраструктуры и жизнеобеспечения не окупает инвестиции частного партнера.
По мнению Наурзалиева, эта поправка позволит соблюсти баланс экономических выгод частного партнера и государства. Он напомнил, что у компаний, построивших объект в рамках ГЧП, есть возможность зарабатывать не только на оказании платных услуг населению, но и на государственном заказе, например, при реализации проекта по строительству спортивной школы или детского сада.
«Если государство будет выплачивать частному партнеру и инвестиционные затраты, и операционные затраты плюс при этом вознаграждение за управление, плату за доступность, – это же колоссальные расходы, которые будут ложиться на бюджет! Здесь тогда теряется смысл механизма ГЧП», – отметил эксперт.
Законопроект также предусматривает выплату компенсации инвестиционных затрат по проекту ГЧП равными долями в течение не менее пяти лет. При этом запрещается перенос сроков выплат на более ранние периоды.
Мониторинг эффективности
Другая выявленная Счетным комитетом проблема – при выборе проектов не проводится оценка их потенциального вклада в социально-экономическое развитие страны и региона.
«Фактически определение приоритетности объектов ГЧП отдано на откуп местным исполнительным органам. В результате акцент смещается на проекты в сфере интересов частного предпринимательства региона, что не позволяет исключить диспропорции в развитии экономики и решать актуальные вопросы населения в проблемных сферах», – отмечается в заключении ведомства.
Президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев на расширенном заседании правительства в июле 2019 года также обращал внимание на растущую нагрузку на бюджет и необходимость отслеживать социально-экономическую эффективность реализуемых проектов ГЧП. Президент тогда поручил наладить качественный мониторинг и контроль в сфере ГЧП.
Ответственным за реализацию этого поручения, согласно законопроекту, станет Казахстанский центр ГЧП. Центр будет вести единую информационную систему государственно-частного партнерства. По словам Ерболата Наурзалиева, предполагается создание цифровой платформы, на которой будет размещаться информация обо всех заключаемых проектах ГЧП, а также данные о каждом планируемом и реализуемом проекте с ежемесячной актуализацией.
Единая информационная система ГЧП необходима также для стимулирования инвестиционной привлекательности и продвижения механизмов ГЧП, где планируется объединить всех экспертов на рынке ГЧП для оказания практического содействия структурированию проектов; обеспечить доступ заинтересованных лиц к базе лучших практик, релевантной статистике по проектам, актуальной аналитике, регулярным обзорам инвестиционной активности в стране; содействие инициаторам проектов, инвесторам и прочим заинтересованным организациям.
Другое новшество – введение аукциона в качестве нового способа присуждения контракта в ГЧП. Как сообщили «Курсиву» в пресс-службе Министерства нацэкономики, при отборе частного партнера через аукцион приоритет будет отдаваться тому предпринимателю, который привлечет наибольший объем частных инвестиций. Это, как полагают в ведомстве, позволит снизить нагрузку на бюджет. Ужесточаются и квалификационные требования к частному партнеру либо концессионеру.
Дополнительные требования включают: отсутствие налоговой задолженности, превышающей шестикратный размер МРП (на данный момент 16 668 тенге); частный партнер не должен подлежать процедуре банкротства либо ликвидации; на его имущество не должен быть наложен арест. Также частный партнер не должен быть включен в реестр недобросовестных участников государственных закупок, а объем его собственных средств должен составлять не менее 10% от стоимости объекта государственно-частного партнерства. Под собственными средствами понимаются собственный капитал, деньги и иные активы, принадлежащие потенциальному частному партнеру, которые непосредственно вовлекаются в реализацию проекта государственно-частного партнерства. Данное требование включается в договор государственно-частного партнерства.
Кроме того, согласно поправкам, в концессию будут передаваться не только объекты социальной и общественной инфраструктуры и жизнеобеспечения, но и объекты туристской инфраструктуры. Эта норма, как указывается в сравнительной таблице проекта закона, направлена на увеличение инвестиционной привлекательности развития экологического туризма на территории государственных национальных природных парков.
