Послание народу Казахстана, с которым обратился 1 сентября 2020 года президент РК Касым-Жомарт Токаев, стало 24-м по счету. Цель президентских посланий – задавать направление реформам, организационной, регуляторной и законотворческой деятельности госсектора. Для этого тезисы посланий превращают в пункты планов деятельности правительства, министерств и местных исполнительных органов. На пропаганду тезисов пускаются значительные ресурсы. Проблемы лишь с прозрачностью контроля воплощения этих тезисов в жизнь.
Самые важные слова
Практика президентских посланий закрепилась в разных странах. Наиболее известные примеры – США и РФ, президентские республики, где главы государств обращаются в одном случае к парламентариям, в другом – к Федеральному собранию, напоминая о ключевых событиях и проблемах в жизни страны и указывая некие стратегические направления развития. Обычно послание – это монолог первого лица в виде доклада, рассуждения и даже заочной полемики.
В Казахстане право главы государства обращаться с ежегодным посланием зафиксировано в статье 44 Конституции РК: «Президент Республики Казахстан: обращается с ежегодным посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Республики […] ». Казахстанский президент обращается не только к депутатам мажилиса, но и к сенаторам, министрам и другим руководителям госорганов.
С 1997 года президенты РК обращались к народу с посланием 24 раза, в том числе 22 раза – Нурсултан Назарбаев и два раза – Касым-Жомарт Токаев. Дата послания, 1 сентября, стала постоянной только при Токаеве – президент Назарбаев мог обращаться с посланиями и в январе, и в октябре, и в декабре, и в марте, и в апреле, даже дважды в год (2012, 2018 гг.).
Именно в форму посланий были облачены две основные стратегии развития РК – «Казахстан-2030» и «Казахстан-2050». В посланиях президент обычно объявляет о ключевых реформах, но нельзя сказать, что все реформы проходят через послания: «План нации 100 конкретных шагов по реализации 5 институциональных реформ» президент Назарбаев озвучил не в формате послания, а отдельной публикацией. Программы «7-20-25» и «Рухани жанғыру» – газетные статьи, которые потом лишь упоминались в посланиях.
Обычно у послания казахстанского президента есть одна основная идея, на которой акцентируется внимание: в этом году это новая экономическая реальность (влияние экономического кризиса), в прошлом – конструктивный общественный диалог (влияние массовых акций протеста весной-летом).
Проект послания начинают готовить за несколько месяцев до намеченной даты. Сначала администрация президента (АП) и правительство готовят и согласовывают с президентом основные направления послания, затем рассылают их в центральные исполнительные органы, которые должны вернуть проект, дополненный своими предложениями. Дорабатывает финальный текст АП. Это самый общий вид процесса подготовки – президент может использовать и другой порядок.
Вовлечь, но не контролировать
Реализация послания – задача исполнительной власти. На следующий день после дня послания собирается заседание правительства.
«Решение поставленных в послании задач станет фактором повышения устойчивости и конкурентоспособности экономики. Глава государства обозначил план конкретных действий по своевременной выработке государственной и экономической политики, соответствующей новым реалиям. […] У нас имеются все необходимые ресурсы и инструменты для полноценной и своевременной реализации послания главы государства», – это цитата премьер-министра Аскара Мамина с заседания правительства 2 сентября 2020 года, но примерно то же самое говорил каждый казахстанский глава правительства после каждого президентского послания.
В течение календарной недели в правительстве разрабатывают общенациональный план (ОНП) мероприятий по реализации послания. ОНП создается в виде таблицы, в которой отражены президентские тезисы (указаны как «мероприятия»), форма исполнения, ответственный орган и срок исполнения. После согласования ОНП оформляется президентским указом и спускается на исполнение, уже имея силу закона. Исполнение пунктов ОНП стоит на контроле у премьер-министра.
Пропагандистская составляющая – продвижение тезисов послания в массы – важнейшая составляющая работы государственного аппарата, которая включается сразу же после того, как президент завершает выступление.
В некоторые государственные и окологосударственные организации заблаговременно (за день до объявления послания) рассылаются памятки о том, как надо комментировать те или иные пункты выступления президента. Именно поэтому в казахстанской практике большинство чиновников и проправительственных экспертов рассказывают о послании однообразно.
Один из важнейших эпизодов реализации президентского послания – разъяснение отдельных пунктов населению. Для этого в большинстве государственных органов и бюджетных организаций, а также на некоторых промышленных предприятиях (в том числе частных) организуются мероприятия по разъяснению послания, где руководители объясняют подчиненным, как исполнение послания повлияет на данный трудовой коллектив. Депутаты с теми же целями направляются в регионы, из которых избирались.
Слабых мест у казахстанской системы «исполнения послания» как минимум два. Первое – отсутствие публичного транспарентного контроля над реализацией пунктов послания. Формально контроль осуществляется на всех уровнях, в том числе АП, но публичную отчетность по итогам реализации как послания, так и большинства стратегий и госпрограмм, как правило, не готовят.
Второе – отсутствие публичного анализа восприятия послания населением. Например, в РФ официальные социологические службы анализируют, насколько тезисы, форма и стиль президентских посланий хорошо воспринимаются населением. Такой анализ позволяет авторам тезисов и спичрайтерам готовить тексты, которые будут понятны и одобряемы широкими слоями населения. В Казахстане такая работа наверняка тоже время от времени проводится, но о её результатах ничего неизвестно.
