Почему новые фискальные правила в Казахстане могут не сработать

Казахстанское правительство сформулировало политику управления госфинансами до 2030 года. В главном документе отражены новые бюджетные правила и сведен весь список инструментов по стабилизации ключевых показателей бюджета, разбалансированного после кризисов 2015–2016 и 2020-х годов. Однако жесткость исполнения бюджетных правил остается под вопросом.  

Просроченная грамота

Проект Концепции управления государственными финансами РК до 2030 года (оформлен как проект президентского указа), разработанный Министерством национальной экономики РК, появился 11 ноября 2021 года на портале «Открытых НПА». Обсуждение завершится 25 ноября.

В пояснительной записке к законопроекту указано, что проект разработан в соответствии с пунктом послания Касым-Жомарта Токаева от 1 сентября 2021 года. Однако концепцию начали разрабатывать задолго до того, как о ней упомянул президент Касым-Жомарт Токаев. Еще в январе 2021 года министр экономики Асет Иргалиев сообщал, что до конца мая чиновники совместно с представителями НПП «Атамекен» внесут предложения по совершенствованию фискальной политики и разработают концепцию бюджетной политики до 2030 года.  

«Будет сформирован проект концепции новой бюджетной политики до 2030 года, предусматривающей меры по обес­печению сбалансированности государственных финансов, повышению их устойчивости, а также эффективности принимаемых бюджетных решений», – отметил тогда министр.  

Новую концепцию бюджетной политики принимают с опозданием. Действие предыдущей (принята в 2013 году) завершилось в 2020-м, однако кризис спутал карты государственным плановикам – разработку и принятие документа перенесли на год.  

В затягивании сроков подготовки и принятия документа была своя логика. Ожидалось, что в новой концепции будут прописаны более жесткие бюджетные правила, внедрять которые было бы проще при восстановлении экономики. Также разработчикам была необходима большая предсказуемость, о которой в середине 2020 года нельзя было и мечтать.  

ГЧП растягивает казну

Власти РК регулярно проявляли обеспокоенность увеличивающимся дефицитом бюджета и объемами изъятия из Нацфонда РК (НФ), однако из года в год оба показателя росли, поскольку политическое руководство иници­ировало все новые социальные и инфраструктурные программы.  

«В последнее время проявилась тенденция, когда для покрытия расходных обязательств увеличиваются дефицит бюджета и трансферты из Национального фонда, – сказал в послании-2021 Касым-Жомарт Токаев. – Все время идти по такому «легкому» пути не получится. Запас финансовой устойчивости далеко не безграничен. […] В первую очередь нужен контроль за объемами и эффективностью государственных расходов».

Президент поручил ускорить «внедрение бюджетного правила».  

«В целом стране необходим свод правил по управлению государственными финансами: госдолгом, бюджетной политикой, Нацфондом», – заявил Токаев.

Также президент поручил приоритизировать все бюджетные расходы, упростить бюджетные процессы и внедрить «блочный бюджет с повышением ответственности администраторов бюджетных программ».  

Проблемы, которые описывает президент,  старые, почему же президент ставит задачи стабилизации бюджета именно сейчас?  

Кризис-2020 усилил накопившиеся в госфинансах дисбалансы. Доля нефтяных поступлений в структуре доходов госбюджета по итогам 2020 года достигла 45%, при этом сами доходы не росли относительно экономики: в период 2013–2020 годов они находились на среднем уровне в 13,5% ВВП. Расходы за этот период выросли на 5 п.п. – до 25% ВВП. Поскольку большая часть ненефтяного дефицита обеспечивалась трансфертами из НФ, его объем в 2013–2021 годы сократился с $76,8 млрд до $55,0 млрд. Отношение активов НФ к ВВП в 2021-м приблизилось к минимальной отметке – 30% ВВП.  

Все меньшая доля госбюджета отводилась на инвестиции, все больше денег уходило на покрытие текущих обязательств: с периода пиковых для современной истории Казахстана инвестзатрат в 2007–2008 годы (30% бюджета) доля этих расходов сократилась до 9% в 2021-м.  

Несбалансированность бюджета вела к росту госдолга: в 2013–2020 годы он увеличился с 12,5 до 29,4% ВВП и до 30,6%  ВВП в 2021-м. Это вызвало рост расходов бюджета на обслуживание долга с около 300 млрд в 2015 году до 1,1 трлн в 2021-м.   

Беглый анализ расходной части бюджета показывает, что проблемные зоны бюджета в последние 3–5 лет – блок социальных расходов, демонстрирующий опережающий рост. Авторы концепции указывают, что рисковая зона в ближайшие годы – государственные обязательства по проектам государственно-частного партнерства (ГЧП) и концессии. За последние шесть лет (2015–2021 годы) количество проектов ГЧП выросло с 3 до 817, что обещает волнообразный рост расходов на выполнение обязательств по проектам в ближайшие годы. Если в 2022-м на это планируется потратить около 21 млрд тенге, то в 2027 году – 1,2 трлн, затем оттоки сократятся до 88 млрд к 2030-му.   

Два правила и одно следствие

Выполнение цели консолидации бюджета авторы концепции видят в решении трех задач: «построении крепкого фундамента налогово-бюджетной политики», «мобилизации ненефтяных доходов и пересмотре налоговой системы», «сокращении низкоэффективных расходов, которые искажают стимулы для частного сектора, и перенаправлении средств на расходы, повышающие производительность».  

«Обеспечение устойчивости бюджета и снижение волатильности фискальной политики будет обеспечиваться за счет системы гибких и контрцикличных фискальных правил», – отмечается в концепции.

Таких правил предлагается два.  

Первое  ограничит размер гарантированного трансферта из НФ, который не должен превышать объем поступлений от нефтяников, прогнозируемый при расчетной цене на нефть, или «цене отсечения». Второе правило ограничит темпы роста расходов республиканского бюджета. Эти темпы не могут быть выше среднего реального роста ВВП в предыдущие 10 лет, плюс цели по инфляции. Оба правила вступят в действие с 2023 года.  

Наряду с новыми будут действовать старые бюджетные правила: размер долга государственного и квазигоссектора не должен превышать 50% ВВП, долг правительства – 35% ВВП, расходы по погашению и обслуживанию долга – не более 15% от расходов республиканского бюджета.  

Правительство уже установило лимиты гособязательств по ГЧП в разбивке по видам бюджета: по республиканскому бюджету – не более 20% доходной части, по местным – от 20 до 50%. При расчетах учитывается сумма всех принятых и непогашенных обязательств по проектам ГЧП за весь период их реализации (до конца действия договоров), фиксируемая на начало соответствующего финансового года.  

Авторы концепции считают, что новая модель «не допускает процикличной политики и предоставляет свободу действий автоматическим стабилизаторам». Но многое зависит от чиновников. Ограничение по трансфертам НФ может быть обойдено, если в министерстве экономики будут завышать «цену отсечения», а по расходам – за счет завышения цели по инфляции. Правило можно будет корректировать.

«Для того чтобы целевые ориентиры не ограничивали потенциал использования бюджетных средств для стимулирования экономического развития, будет предусмотрен механизм смягчения ориентиров. Если временное нарушение правил будет обосновано с экономической точки зрения, но никак не повлияет на средне- и долгосрочную долговую устойчивость, то имеет смысл предусмотреть механизм временного смягчения правил», – говорится в концепции.

Поручение президента о блочном механизме может быть вовсе не исполнено. В концепции указывается, что в 2022–2023 годах «будет рассмотрен вопрос внедрения отдельных элементов блочного механизма планирования бюджета».