Какие бюджетные правила нарушал Казахстан в 2021 году

Два из пяти фискальных правил, принятых казахстанским правительством, в минувшем году были нарушены: не соблюдены размеры дефицита бюджета и не­снижаемого остатка. Но расходы правительства поместились в ограничения по ненефтяному дефициту, величине гарантированного трансферта и предельному объему госдолга. 

В ушедшем году в отечественных госфинансах сохранились тенденции предыдущих лет: рост расходов на социалку, увеличение долговой нагрузки и нарушение некоторых бюджетных правил. К такому выводу пришел Kursiv Research, изучив бюджетную статистику по итогам 2021 года.

Расходы быстрее доходов

Доходы республиканского бюджета (РБ) в минувшем году составили 12,5 трлн тенге, что больше предыдущего периода на 4,8%. В отличие от 2020 года государственная казна на 56,4% (или почти на 7,1 трлн тенге) была сформирована из налоговых поступлений. Внушительный рост, если сравнивать с результатом 2020 года, когда налоги сгенерировали 46,7% доходной части РБ. Тогда столь скромный результат был вызван фискальными льготами и потерями на фоне коронакризиса. 

Вклад налоговых поступлений в минувшем году оказался ниже уровня докризисных лет (в 2018–2019 годах он был на уровне 65%). Снижение доли налоговых поступлений сигнализирует о слабом самочувствии экономических агентов, которые не вполне восстановились после коронакризиса.

Традиционно вторым по размеру блоком поступлений являются трансферты, которые формируются за счет двух источников – главным образом, из денег Нацфонда, а также из переводов от нижестоящих органов гос­управления (местных бюджетов).

Государственные финансы продолжаются оставаться устойчивыми благодаря трансфертам из Нацфонда РК. В кризисном 2020-м суверенный фонд поддержал республиканский бюджет почти на 4,8 трлн тенге, что покрыло 34,8% расходов РБ. В минувшем году поддержка также осталась внушительной – трансферты из Нацфонда РК составили почти 4,5 трлн тенге (–5,7% за год). Из этой суммы на гарантированный трансферт пришлось почти 2,7 трлн тенге, целевой – чуть более 1,8 трлн тенге.

В 2021-м расходы госказны составили почти 14,8 трлн тенге, что на 7,9% больше показателя предыдущего года. Казахстанское правительство продолжает наращивать расходы на социалку: 49,8% денег из казны пошли по трем направлениям – соцпомощь и соцобеспечение (почти 3,9 трлн), здравоохранение (около 2,1 трлн тенге) и образование (менее 1,4 трлн тенге). В докризисные годы этот показатель был на уровне 44%.

Затраты на соцпомощь и соц­обеспечение сопоставимы с объемом 2020 года, но расходы на здравоохранение и образование росли взрывными темпами – на 25,9 и 44,8% соответственно. Существующие проблемы в здравоохранении и образовании обострились в коронакризис, поэтому правительство пошло по проторенной тропе, залив эти сферы деньгами.

Хронический дефицит бюджета закономерно увеличивает долговую нагрузку. И в этом смысле 2021 год не стал исключением. Во-первых, расходная статья «обслуживание долга» оказалась 5-й по объему расходов бюджета, во-вторых, она продолжает демонстрировать высокую динамику (+28,3%, до 977,7 млрд тенге).

Правила жизни

Бюджетная политика РК строится на так называемых бюджетных правилах. В странах, зависящих от экспорта сырья, эти правила обычно трактуются как предохранительный алгоритм для защиты от ценовых колебаний. Но этот инструмент активно применяется развитыми экономиками, и там фискальные правила трактуются шире. Бюджетные правила – это некие ограничения, которые накладываются на политику формирования государственной казны, чтобы придать госфинансам устойчивость на долгосрочном отрезке времени.

Согласно докладу МВФ Fiscal Rules and Fiscal Councils: Recent Trends and Performance during the COVID-19 Pandemic, в 2021 году 106 стран применяли бюджетные правила. Четкие бюджетные правила лишают политиков соблазна увеличивать, например, ставку налога или же размер правительственного долга, перекладывая это бремя на будущее поколение. В МВФ подчеркивают, что четкое следование бюджетным правилам повышает доверие населения к налогово-бюджетной политике.

Исследователи этого вопроса выделяют четыре типа бюджетных правил. Правила долга ограничивают предельный размер госдолга ВВП. Правила бюджетного баланса устанавливают предельный уровень дефицита казны. Правила расходов предполагают ограничения по темпу прироста бюджетных затрат. И, наконец, правила дохода ограничивают налоговое бремя.

Коронакризис поставил многие страны перед дилеммой: что выбрать – долгосрочную устойчивость госфинансов или чрезвычайную поддержку экономики. И большинство стран выбрало второе решение: согласно докладу МВФ, в 2020–2021 годах 90% из 106 стран не уложились в ограничения по дефициту бюджета.

Казахстан не стал исключением. «Последствия коронакризиса также усилили риски бюджетной устойчивости. В результате по итогам 2020 года правила по дефициту и ненефтяному дефициту, государственному долгу и долговой нагрузке были нарушены», – следует из утвержденной Концепции управления государственными финансами РК до 2030 года.

Пять золотых правил

Kursiv Research проанализировал исполнение бюджетных правил в 2021 году. И выяснил, что некоторые не были соблюдены, другие были выполнены, но в рамках измененных нормативов.

Впрочем, отклонение от некоторых бюджетных правил – обычное явление в Казахстане и до пандемии. Например, в первой редакции Концепции новой бюджетной политики РК, утвержденной в июне 2013 года, основным правилом принят размер дефицита, который, к слову, менялся со временем. В первой редакции утверждается, что размер дефицита не должен превышать 1,4% ВВП начиная с 2020 года. Но через четыре года ограничение было ужесточено – дефицит с 2018 года не должен превышать 1,0% ВВП (третья редакция Концепции новой бюджетной политики РК от 22 сентября 2017 года).

Ограничение по бюджетному дефициту не соблюдается последние пять лет. В 2017–2021 годах минимальное отрицательное сальдо РБ зафиксировано в 2018 году (–1,3% ВВП). Разрыв подскочил в пандемийном 2020-м, увеличившись почти до –4,0% ВВП. В 2021-м показатель (рассчитанный по оперативным данным по ВВП) снизился до –3,1% ВВП, превысив установленный норматив на 2,1 п.п.

Данное фискальное ограничение призвано привести размер госдолга к приемлемому уровню. Этот показатель, как и допустимый размер дефицита, менялся со временем. В первой редакции Концепции новой бюджетной политики РК подразумевалось, что уровень госдолга к 2020 году должен снизиться до 13,9% ВВП. Но требование было ослаблено в 2017 году – новая редакция концепции регламентировала снижение госдолга до 27,0% ВВП в 2020 году.

Уровень госдолга вышел за установленный предел в 2020-м, а масштаб отклонений был заметным, до 31,5% ВВП. Но по итогам минувшего года значение вернулось к норме – 27% ВВП.

Ненефтяной дефицит является долгосрочным «якорем» бюджетной политики: чем он ниже, тем устойчивее госфинансы к внешним шокам. Его размер с 2017 года утверждается в законе о трехлетнем республиканском бюджете. И если проследить историю соблюдения этого правила, то выясняются интересные моменты.

В 2018 году – первый год этой практики – правило было соблюдено без пересмотра размера ненефтяного дефицита. В следующие четыре года фискальное ограничение выполнялось исключительно за счет переоценки первоначальных параметров. Например, на 2021 год ненефятной дефицит был запланирован почти на 7 трлн тенге (или 9,1% ВВП), но позже поправкой в закон о трехлетнем бюджете этот объем был увеличен до 8,2 трлн тенге (или 10,6% ВВП). В 2021 году РБ был исполнен с ненефтяным дефицитом на 8,0 трлн тенге. Отклонение от правил наблюдалось в 2019–2020 годах.

Неснижаемый остаток средств в Нацфонде РК на уровне 30% ВВП – одно из устойчивых бюджетных правил, параметры которого остаются неизменными с 2013 года. Если ограничение по неснижаемому остатку Нацфонда РК не соблюдается, то должен срабатывать своеобразный стабилизатор, который уменьшает гарантированный и целевой трансферт на соответствующую величину.

Отклонение от этого правила зафиксировано по предварительным итогам 2021 года – он составил 29% ВВП. Между тем трансферты из Нацфонда РК не пересматривались в сторону снижения. Добавим, в 2017–2020 годах это правило неукоснительно соблюдалось.

С 2020 года в Бюджетном кодексе закреплено правило, регламентирующее размер гарантированного трансферта из Нацфонда. Предполагается, что размер гарантированного трансферта не должен превышать прогнозируемые поступления в Нацфонд от нефтяного сектора при установленной цене «отсечения» на нефть. Неустойчивым это фискальное ограничение делает возможность изменения цены «отсечения», которая зависит от нефтяных котировок на мировом рынке. Корректировка цены «отсечения» позволяет увеличить размер трансферта. По итогам 2021 года гарантированный трансферт из Нацфонда РК не пересматривался, как это было годом ранее, и составил 2,7 трлн тенге. Другими словами, это фискальное правило осталось в рамках допустимого предела. 

Пандемия разрушила систему бюджетных правил в глобальном масштабе. И сейчас многие страны берут несколько лет, чтобы вернуться к прежним нормам. Другие страны модифицируют систему фискальных правил. Этот вариант выбрало и казахстанское правительство, которое в конце прошлого года утвердило концепцию бюджетной политики до 2030 года. Новая система полностью начнет действовать с 2023 года. А 2022 год является последним годом, когда будут действовать старые фискальные ограничения.