В послании народу Казахстана президент Токаев много говорил о децентрализации государственного управления. Для рядового гражданина это выглядит как «внутренняя кухня» политики – какая разница, кто за что отвечает? Но она есть, и она огромная.
На государственном аппарате в Казахстане оставило глубокий отпечаток советское прошлое. Институциональная память сильна – не прекращаются попытки «управления пространством». СССР проводил масштабный исторический эксперимент по искусственному созданию городов, переселению миллионов людей, «размазыванию» промышленных предприятий по всей стране, изменению естественного ландшафта.
Это закончилось крайне нежизнеспособным производством, продуктовыми дефицитами, банкротством, сепаратизмом и развалом страны. Миллионы людей эмигрировали на историческую родину, предприятия не выдержали рыночной конкуренции и закрылись. Независимый Казахстан унаследовал проблемы моногородов, Арала, Семипалатинского полигона, эрозии почвы на севере и многое другое.
В других странах, например, в Италии и Боливии, грубая государственная политика спровоцировала межрегиональные конфликты и откровенный сепаратизм. В лучшем случае дело заканчивалось десятилетиями неэффективных расходов, коррупционными скандалами и репутационными потерями для власти.
Поэтому важно помнить о нескольких мифах вокруг территориального развития.
Первый: «государство управляет пространством»
Географическое распределение людей и предприятий в мире зависит не от того, что кто-то изначально так запланировал. Рыба ищет, где глубже, а человек – где лучше. Рыночные силы подталкивали население к рациональному выбору места проживания и деятельности.
За этим выбором стоит огромное количество факторов в зависимости от уникальных условий и мотивов отдельного человека. Среди них – комфортный климат, возможность трудоустройства и заработка, расстояние от текущего места и сила связи с родными краями. Десятки факторов стоят и за открытием отдельного бизнеса: удаленность от точек спроса, уникальных сырья и комплектующих, доступность коммунальных услуг, узких специалистов и прочее.
В этом хаосе рождается порядок.
Второй: «нам поможет международный опыт»
В целом все страны и регионы проходят через одни и те же процессы развития, но находятся на разных этапах. Есть ушедшие вперед, догоняющие, топчущиеся, отстающие. Кто-то в гармонии с естественными процессами развития территорий, кто-то им сопротивляется. В моменте будет казаться, что есть некое разнообразие международного опыта, но лучше судить по результатам.
Для Казахстана опыт большинства развитых стран не применим. У страны огромная территория, в которую могли бы уместиться 19 стран Европы. Мы пытаемся изучать опыт Южной Кореи, ОАЭ, Эстонии, Грузии, Ирландии, но все эти страны суммарно меньше бывшей Карагандинской области. Причем население Казахстана не собрано в одной точке или линии, как в Австралии или Канаде, а разбросано по всему периметру границ.
Казахстанские города не плотные, практически отсутствуют агломерационные эффекты. Проблема больших расстояний существенна даже внутри одной области, чего нет во многих небольших странах. Проблема этнолингвистической разобщенности имеется между разными частями одной страны, а не только с соседями, как в Европе и Восточной Азии.
Все это ограничивает внутреннюю миграцию и торговлю.
Третий: «нужен сбалансированный рост»
Экономический рост требует концентрации ресурсов, в том числе географической. Это «обнажает» остальные регионы, создавая диспропорции. Расслоение – неизбежный спутник роста. Однако позже различия сглаживаются сами.
Как это происходит? Предположим, появляется точка бурного роста. В условиях мобильности денег и людей, а также с учетом мультипликативных эффектов вступает в силу экономия от масштаба – чем больше оборот, тем дешевле единица продукции. Предприятия расширяются, специализируются, подтягиваются поставщики и конкуренты, стимулируя кластеризацию. Для обслуживания работников появляется сектор услуг и социальный блок, город превращается в агломерацию и диверсифицируется.
Но безграничная концентрация невозможна – стоимость жизни, труда и ведения бизнеса возрастает. Из крупного «ядра» происходит «перелив» в периферию, формируется сеть специализированных малых городов и сел вокруг мегаполиса. Это называется «бета-конвергенция», когда отсталая периферия быстро догоняет «ядро» в развитии.
Но для этого сначала нужно само «ядро».
Четвертый: «отрасли отдельно, территории отдельно»
Здоровый уровень концентрации и урбанизации связан со структурой рынка труда. У разных отраслей разный уровень «отдачи» – насколько увеличивается доход при росте фактора производства на одну единицу.
Отраслям с убывающей отдачей – сельскому хозяйству и добывающей промышленности – достаточно сел и малых городов. Вы не можете производить больше, чем позволяет земля, не нужно много людей в одном месте.
Отрасли со стабильной отдачей – условная «экономика простых вещей» – пищевая, легкая, мебельная промышленности и прочее – могут стимулировать рост города до среднего уровня.
Отрасли с возрастающей отдачей – металлургия, машиностроение, химия и фармацевтика – форсируют рост до крупного города и выводят страну на средний уровень доходов. То есть индустриализация порождает качественную урбанизацию.
Отрасли с кратно возрастающей отдачей – профессиональные, научно-технические, финансовые, креативные услуги – создают мегаполисы и выводят страну на уровень высоких доходов. В мегаполисах оседают все головные компании – центры принятия решений и генерирования прибыли. Регионы с заводами и фабриками остаются центрами затрат. Поэтому немудрено, что крупные города богаче, чем регионы вокруг.
Пятый: «сфокусироваться на точках роста»
Для начала, регион – это сеть связанных населенных пунктов с четко очерченными функциями. Они не автономны, крайне сложно ткнуть на отдельную «точку роста», не учитывая систему, в которую она встроена.
Далее, в государственной поддержке нуждаются не сильные, а слабые и уязвимые. Поэтому в развитых странах вмешательство «центра» направлено на отстающие регионы, а не передовые. Лидерам, наоборот, дается больше самостоятельности от центрального правительства.
Главный показатель – уровень бедности. От ее размера, удаленности и этнолингвистических характеристик зависит глубина мер. Если особых проблем нет, например, в окраинах крупного города, то достаточно обеспечить безопасность и базовые условия для жизни. Если есть первые две проблемы, но нет третьей, то необходима магистральная инфраструктура до «ядра». Если имеются все три проблемы, то потребуются точечные меры, вплоть до поддержки отдельных производств.
Здоровое государственное вмешательство зачастую имеет корректирующий характер, а не предопределяющий.
У территориального развития, как и у физики, есть свои законы. Многие государства пытались их нарушать, но позже возвращались к корректирующим мерам. Казахстану же достаточно изучить собственный опыт за предыдущие 100 лет для понимания того, что точно не нужно делать.
