В Казахстане закрывают госпрограмму индустриально-инновационного развития

Казахстанское правительство закрывает ГПИИР – программу, третья очередь которой почти дошла до своего экватора. Конец ГПИИР не означает конца промышленной политики. Теперь индустриальным развитием Казахстана кабмин будет управлять через нацпроекты и концепции.

Раз, два, три – закончили

В минувший вторник, 17 мая, завершилось обсуждение проекта постановления правительства РК, которым упраздняется Госпрограмма индустриально-инновационного развития на 2020–2025 годы. Закрытие ГПИИР – повод подвести итоги трех последовательных программ индустриального развития за последние 12 лет.

Первая пятилетка форсированной индустриа­лизации (ГПФИИР на 2010–2014 годы) была нацелена на развитие приоритетных секторов (в основном обрабатывающая промышленность) и диверсификацию экономики, однако упор делался на реализацию конкретных промышленных и инфраструктурных проектов с привлечением как частного, так и государственного (в том числе квазигосударственного) финансирования. Для контроля выполнения проектов был запущен такой механизм, как карта индустриализации. В общей сложности за период действия ГПФИИР было реализовано 770 проектов (в основном АПК, стройиндустрия, машиностроение) с общей суммой инвестиций в 8 трлн тенге.

В программе первой пятилетки индустриализации было 12 целевых индикаторов, большая часть из которых непосредственно к развитию приоритетных секторов отношения не имела – например, динамика ВВП, уровень местного содержания в закупках госсектора, доля инновационных предприятий, – но отражала текущие цели экономического блока кабмина. Тем не менее правительство поставило на контроль и действительно связанные с промполитикой показатели: динамику выпуска обрабатывающей промышленности, ее доли в ВВП и производительности труда в ней, а также уровень несырьевого экспорта.

Значения индикаторов несколько раз корректировали, делая поправку на кризисные явления в экономике, но итоговые показатели оказались ниже индикативных: доля обработки в ВВП оказалась на уровне 10,9% при планке 12,5%, несырьевой экспорт вырос не до 40% от всех экспорта, а до 21%; лишь производительность труда превысила план – выросла не в 1,5, а в 2 раза.

Уже во второй пятилетке фокус сдвинулся с конкретных проектов на отраслевые политики. В фокусе оказалась политика привлечения инвестиций, для чего было переработано законодательство, а ответственное за индустриализацию Министерство индустрии и новых технологий переименовали в Министерство по инвестициям и развитию с отдельным комитетом по инвес­тициям. Количество целевых индикаторов сократилось до четырех.

По итогам второй пятилетки (2015–2019 гг.; в этот период из названия программы исчезло слово «форсированного») достичь целей по «долларовым» показателям не удалось, хотя значение индикаторов вновь корректировали. Стоимостной объем экспорта продукции обрабатывающей промышленности увеличился вместо плановых 19% к уровню 2015 года на 13%. Производительность труда, рассчитываемая в долларах по текущему курсу, к этому же периоду в реальном выражении выросла не на 22%, а на 13%. Здесь следует отметить, что в пятилетку Казахстан входил с курсом USD/KZT в 179,2 тенге (средний курс в 2014 году), а завершал с курсом 382,8 тенге (чистая девальвация – 114%).

Удачнее ситуация была с тенговыми показателями: при цели по совокупным инвестициям в основной капитал обрабатывающей промышленности в 4,5 трлн за пять лет предприятия вложили 4,9 трлн. Здесь девальвация, напротив, помогла выполнить цель: инвестиции, в структуре которых до половины занимала закупка машин и оборудования в основном в инвалюте, при переводе в доллары по курсу на 2019 год оказались на 49% меньше планового значения, выраженного в долларах по курсу 2014 года ($12,9 вместо $25,1 млрд). Энергоемкость экономики к уровню 2014 года удалось снизить на 29% вместо плановых 7%. 

В третьей программе индустриализации при сохранении таких индикаторов, как производительность труда в обрабатывающей промышленности и доля несырьевого экспорта, был скорректирован формат господдержки: появились группы компаний в зависимости от набора их проблем и потенциала (подход, отдаленно напоминающий матрицу BCG). Важной новацией программы стало внедрение встречных обязательств получателя господдержки.

Теперь нацпроект

Общий результат целенаправленной промышленной политики, которую правительство РК проводило в последние 12 лет, скорее позитивный. Особенно явно это стало заметно в последние несколько лет на фоне сложностей в других секторах экономики (прежде всего горнодобывающем) и нарастания протекционизма, причем зачастую это был не­управляемый процесс (например, в результате коронакризиса и локдаунов в других странах).

В 2021 году доля обрабатывающей промышленности в ВВП составила 13,7% – самый высокий показатель после начала эры «большой нефти». Устойчиво растут инвестиции в сектор, причем лучше всего этот тренд демонстрируют прямые иностранные инвестиции, валовый приток которых с начала 2000-х вырос со средних $1,4 млрд в год (2006–2009 гг.) до $3,8 млрд (2018–2021 гг.). И хотя девальвации 2016 и 2020 годов привели к тому, что в долларовом выражении производительность труда в обрабатывающем секторе почти не выросла (а к середине 2010-х даже просела), в отдельных отраслях обрабатывающей промышленности ситуация улучшилась. В отрасли производства строительных материалов чис­тый рост производительности в 2021-м к 2019 году в долларовом выражении составил 20%, в металлургии – 24%, в химпроме – 69%, в машиностроении – 73%, в фармацевтической промышленности – 416%. Именно эти секторы были основными направлениями инвестиций и источниками новых проектов карты индустриализации.

Существенную эволюцию претерпела и промышленная политика. За это время правительство прошло путь от органа, контролирующего выполнение конкретных проектов и отвечающего за них буквально головой, до регулятора, все более и более ориентированного на выстраивание правил игры и стимулов.

С упразднением ГПИИР в Казахстане не упраздняется промышленная политика. Само это решение, как указывается в справке Министерства индустрии и инфраструктурного развития РК (МИИР; автор документа), продиктовано технической необходимостью: в соответствии с нормами действующей системы государственного планирования «после утверждения концепции развития и/или национального проекта, покрывающих отрасль/сферу действия в рамках соответствующей государственной программы, государственная программа считается завершившей свое действие».

В МИИР подчеркивают, что цели индустриального развития содержатся в нацпроекте «Устойчивый экономический рост, направленный на повышение благосостояния казахстанцев» (утвержден в октябре прошлого года)? и концепции индустриально-инновационного развития РК на 2021–2025 годы (принята в декабре 2018 года).

Основной оперативный документ – упомянутый нацпроект, рассчитанный до 2025 года, – содержит те же индикаторы, что и ГПИИР: там есть и цель по производительности (+20,6% к уровню 2019-го), и по экспорту несырьевых товаров (до $29,5 млрд). Но, собственно, содержания мер промышленной политики в документе нет – он ориентирован на более широкий круг задач, чем ГПИИР; не «прикреплена» к нацпроекту и карта индустриализации. Впрочем, после принятия закона о промполитике в конце прошлого года, где максимально детально описаны все взаимодействия и инструменты индустриализации, потерялся смысл прописывать то же самое в оперативных документах правительства – все основные завоевания ГПИИР закреплены всерьез и надолго.