Больно, но аккуратно: как Казахстан борется с доминированием на рынке телекома
Телекоммуникационный рынок Казахстана давно стал предметом обсуждения и постоянно привлекает внимание властей. Государство стремится повысить конкуренцию и часто говорит о необходимости появления новых игроков. «Курсив» вспомнил, что делается в стране для создания более прозрачных условий работы в отрасли и изучил зарубежный опыт.
Обещанного ждут
Весной 2021 года Агентство по защите и развитию конкуренции (АЗРК) анонсировало скорое появление в Казахстане нового мобильного оператора. Уже в 2022-м к действующим игрокам должен был присоединиться «Транстелеком». Предполагалось, что к концу года его абонентская база составит 450 тыс. человек, что позволит занять 4,8% рынка и снизить долю других ведущих игроков примерно на 1,2%. Пока этот процесс так и не завершен.
Тогдашний глава АЗРК Серик Жумангарин говорил, что вывод нового игрока на рынок планируется через аукцион по продаже частот, что позволит разрешить юридическую коллизию. По правилам, компания не может приобретать новые частоты, не обладая статусом сотового оператора, а его, в свою очередь, невозможно получить, не владея частотами.
«Если «Транстелеком» его [аукцион] выиграет, то он может стать четвертым мобильным оператором. В будущем мы хотим продолжить практику продаж частот при помощи аукциона», — отмечал Жумангарин, сейчас возглавляющий министерство торговли и интеграции.
В дальнейшем о необходимости повышения конкуренции среди сотовых операторов и появления нового игрока говорили многие чиновники и политики. Весной 2022-го президент Касым-Жомарт Токаев указывал на вред, который наносят национальной экономике монополии, а заодно призывал избавиться от них. Тему демонополизации глава государства поднимал еще несколько раз в течение года, хотя и не акцентировал внимание на телекоммуникационной отрасли.
Реагируя на послание президента, Жумангарин предложил пересмотреть позиции «Казахтелекома». Госкомпания, изначально призванная быть инфраструктурным оператором, со временем заняла близкое к монопольному положение на рынке мобильной связи. Сейчас она является единственным акционером «Мобайл Телеком Сервис» (работает под брендами Tele2 и Altel) и владеет 51-процентной долей в «Кселл» (собственник торговых марок Kcell и Activ). Единственный крупный независимый игрок — Beeline, на 75% принадлежащий нидерландскому холдингу Veon, пытающемуся продать российский «Билайн», и на 25% — Булату Утемуратову.
Замминистра цифрового развития Малик Олжабеков прошлой весной оценил положение «Казахтелекома» так: «Занимаемая ими доля на сегодня на рынке фиксированной связи более 80%, на рынке мобильной связи — более 60%. С 2015 года «Казахтелеком» является оператором фискальных данных — на этом рынке доля составляет около 78%. Та же компания на рынке услуг по хранению данных занимает долю более 55%, на рынке услуг платного телевидения — более 33%».
Правда, тогдашний управляющий директор «Казахтелекома» Асхат Узбеков отверг претензии, подчеркнув, что компания является монополистом только на рынке кабельной канализации, а в остальных секторах выступает доминирующим игроком.
Наиболее популярным оказалось предложение министра цифрового развития Багдата Мусина приватизировать одну из «дочек» нацкомпании. В качестве дополнительного основания для такого шага он привел «отсутствие положительного эффекта от консолидации Kcell и Tele2». В конце 2022-го замглавы АЗРК Рустам Ахметов дополнил идею введением нового игрока через изъятие неэффективно используемого радиочастотного спектра и выставления его на аукцион. Таким образом, Ахметов воскресил старую инициативу Жумангарина, добавив к ней норму об изъятии.
Демонополизация со скоростью 5G
В самом конце декабря первый в истории Казахстана аукцион действительно состоялся, но распределялись на нем частоты пятого поколения (5G) в диапазонах 3,6–3,7 ГГц и 3,7–3,8 ГГц. В торгах участвовали обе структуры «Казахтелекома», Beeline и компания «Международные телекоммуникационные системы Казахстана» (МТСК). «Транстелеком» не подавал заявку и, судя по корпоративному сайту, по-прежнему не занимается мобильной связью. Среди главных направлений его деятельности — городская телефония, предоставление облачных серверов, доступа в интернет и электронный документооборот. Большая часть клиентов «Транстелекома» — юрлица.
В ходе аукциона, проводившегося в течение двух дней на площадке gosreestr.kz, стартовая цена выросла в 44 раза — с 3,52 до 156 млрд тенге: 62,7 млрд за первый лот и 93,87 млрд за второй. Одержавшие победу структуры «Казахтелекома» предложили почти на 1 млрд тенге больше, чем соперники. По условиям конкурса, они взяли на себя обязательства за пять лет установить не меньше 7 тыс. базовых станций, покрыть сигналом 5G 75% площади городов республиканского значения и 60% областных центров. Некоторые операторы начали развивать технологию 5G в тестовом режиме еще до аукциона: сигнал появился в прогулочных зонах Алматы, на катке «Медеу» и горнолыжном курорте «Шымбулак».
К участию в торгах допускались только компании с необходимым опытом и стабильным финансовым положением. По словам Асхата Узбекова, к моменту проведения аукциона возглавлявшего «Кселл», неудача на торгах и отсутствие доступа к частотам 5G серьезно сказались бы на будущем оператора:
«Без частот встал бы вопрос потенциальной угрозы для продажи компании. Без них наша фундаментальная стоимость была бы меньше».
В то же время, оба победителя взяли на себя обязательства сохранить нынешние компании и бренды, а также раздельное управление.
Замглавы АЗРК Рустам Ахметов и после аукциона выражал недовольство его итогами, указывая на отсутствие возможности появления на рынке 5G независимого оператора и частных инвестиций. Ему оппонировали и представители победителей, и замглавы Минцифры Асхат Оразбек, утверждавшие, что торги прошли в конкурентной борьбе и по заранее определенным правилам.
Результатами аукциона остались довольны не только победители, но и один из проигравших — компания МТСК. Ее глава Юрий Ким в разговоре с «Курсивом» говорил о полученном ценном опыте и о победе достойных. МТСК, по его словам, собирается участвовать в новых аукционах, на которых Минцифры обещает разыгрывать дополнительные частоты, — тем более, что к участию в них не допустят выигравших на прошлогодних торгах.
Позитивная дискриминация
С похожими проблемами в разное время сталкивались и другие страны, в том числе имеющие богатые традиции распределения радиочастот на аукционах. Франция применяет разные подходы для разных поколений связи. В 2015-м местный регулятор Arcep разыгрывал на аукционе спектры предыдущих поколений. Было решено установить ограничения на одного оператора не больше двух полос по 15 МГц в диапазоне 700 МГц и не больше двух полос по 30 МГц в диапазоне ниже 1 ГГц.
Зато пятью годами позже, когда распределялись уже частоты 5G, Arcep, напротив, применил минимальную квоту для участников на уровне 50 МГц. К торгам были допущены только четыре действующих оператора, а цена на четыре блока по 50 МГц была установлена заранее. 11 блоков по 10 МГц разыгрывались традиционным способом. Так власти продемонстрировали заинтересованность в обеспечении страны сигналом 5G, причем в исполнении проверенных игроков.
В том же 2020 году по другому пути пошло правительство Чехии. Оно прописало правила конкурса на частоты 5G таким образом, чтобы привлечь на рынок нового оператора. Для него были подготовлены два блока по 10 МГц в диапазоне 700 МГц. Остальной спектр изначально разбили на гораздо более мелкие блоки. Для нового игрока лимит равнялся 100 МГц, для всех остальных — 40 МГц. Но надежды регулятора не сбылись. Почти все частоты забрали старые крупные игроки — «дочки» международных холдингов O2, T-Mobile и Vodafone. Новые операторы приобрели блоки в диапазоне 3400-3600 МГц, изначально не рассчитанном на них.
Британский регулятор OFCOM с 2016 года применяет другой подход. Он ограничивает не разыгрываемые на аукционах лоты, а совокупный результат после них. Сперва оценка производилась по общему объему спектра в распоряжении одного оператора (не более 255 МГц), впоследствии критерий заменили на рыночную долю игрока (не больше 37%). Такая политика государства осложнила жизнь многим крупным компаниям, в частности, EE.
Схожим образом действуют испанские власти. В 2018 году они установили лимит в 235 МГц в диапазоне 3,4-3,8 ГГц для одного оператора. На состоявшемся в том же году аукционе все полосы забрали старые игроки, но к тому моменту их новый конкурент Masmovil успел приобрести два блока по 40 МГц в частном порядке, причем относились они к диапазону 3,4-3,6 ГГц, в котором три другие компании представлены не были. В 2021-м Masmovil, выступая уже в качестве опытного игрока, настаивал на резервировании одного блока для новых фирм, но те в итоге не смогли получить ни одного лота.
В прошлом году в Бельгии решили повторить чешский опыт, забронировав несколько блоков в разных диапазонах для новых операторов. Кроме того, заранее оговаривалось, что ни один участник не сможет претендовать больше, чем на 40% спектра в одном диапазоне. Результат оказался лучше чешского: новый оператор Citymesh выкупил предназначавшийся ему лот и еще 50 МГц в полосе 3,4-3,8 ГГц — в то время, как соперники приобрели по 100 ГГц каждый.
Два года назад аукцион по распределению частот 5G состоялся в Швеции. К нему было привлечено особое внимание из-за скандала вокруг китайского телеком-гиганта Huawei. Компания, попавшая под санкции в США из-за опасений по поводу передачи персональных данных американцев китайскому правительству, является одним из мировых лидеров в области производства оборудования для сетей 5G. Стокгольм запретил ей сотрудничать с местными компаниями и отказался допускать к участию в тендера на поставку оборудования. Huawei решила отстаивать позицию в суде и требовала от властей компенсацию в размере $560 млн.
Интересы китайского конкурента пытался лоббировать даже глава шведской Ericsson, ссылаясь на то, что ответные действия Пекина оставят его компанию без китайского рынка, приносящего около 8% глобальной выручки. Управление почты и коммуникаций Швеции выиграло суд, после чего отложенный на два месяца аукцион все же состоялся. Победителями в нем оказались сразу четыре оператора: Teracom получила 80 МГц в диапазоне 2,3 ГГц, Telia Sverige, Net4Mobility и Hi3G — 120, 100 и 100 МГц в диапазоне 3,5 ГГц. Суммарно компании заплатили $276,8 млн.
В Финляндии частоты 5G разыгрывали летом 2020-го. Победителями стали три уже существующих оператора, взявшие на себя обязательства покрыть связью нового поколения всю материковую территорию страны к 2033 году. Торги запомнились тем, что каждый из соперников получил по 800 МГц в диапазоне 26 ГГц, заплатив стартовую цену в 7 млн евро.
Германия распределяла частоты 5G одной из первых в мире — в июне 2019-го. В торгах участвовали три старых компании и один новичок — 1&1 Drillisch, причем двое его конкурентов жаловались на слишком высокие стартовые цены. Суммарно участники заплатили государству 6,5 млрд евро. По условиям, победители должны были установить 2 тыс. базовых станций, в том числе в сельской местности, к концу 2022 года.
Прошлогодний аукцион по распределению частот 5G, ставший для Казахстана первым, многие назвали историческим событием. Но распределение ролей на рынке показывает, что властям во главе с АЗРК предстоит сделать еще многое для повышения конкуренции. Демонополизация далеко не всегда проходит быстро, о чем говорит зарубежный опыт. Впрочем, появление на рынке новых игроков может ускорить этот процесс.
