Казахстанская экономика испытывает проблемы не просто от монополий и олигополий, а от государственных монополий, что намного серьезнее. Эту тему поднял на последнем Евразийском антимонопольном форуме (прошел 20 апреля 2023 года в Алматы) председатель Агентства по защите и развитию конкуренции (АЗРК) РК Марат Омаров.
Места на рынках заняты
В АЗРК подтверждают идею, часто звучащую из уст президента Касым-Жомарта Токаева, о монополизации и олигополизации отраслевых рынков. Но эксперты антимонопольного органа идут дальше и констатируют: главные рынки страны контролируются госкомпаниями.
Марат Омаров упомянул несколько рынков и отдельно остановился на работе 17 госкомпаний-операторов (субъектов специального права).
На оптовом рынке ГСМ около 80% контролирует нацкомпания «КазМунайГаз» (КМГ). «Для обеспечения прозрачного и недискриминационного распределения ресурсов «КазМунайГаза» будут приняты правила равного доступа к ключевой мощности с условиями принятия и отбора заявок. В этих же целях запланировано увеличение биржевых торгов. В связи с усилением рисков ограничения доступа к переработке нефти также будут приняты правила доступа к инфраструктуре», – сообщил глава АЗРК.
Но наиболее концентрированный рынок из тех, о которых говорил Омаров, – железнодорожные грузоперевозки. Доля нацкомпании КТЖ (через дочернюю компанию «КТЖ – Грузовые перевозки») на нем достигает 95%. «Оператором магистральных путей предоставлен ряд преимуществ своим компаниям, что создает неравные условия для других. Тарифы на магистральную железную дорогу растут. Идет тотальное навязывание своих подведомственных компаний», – рассказал глава АЗРК.
На рынке пассажирских авиаперевозок более 90% контролируют перевозчики, принадлежащие государству. По состоянию на начало 2023 года под госконтролем находятся две авиакомпании, регулярно осуществляющие пассажирские перевозки, представляющие три бренда – «Эйр Астана», в структуре которой находится лоукостер FlyArystan, и созданный как оператор межрегиональных авиаперевозок Qazaq Air.
«Вопрос разделения активов авиакомпаний с госучастием до сих пор не находит своего разрешения», – подчеркнул Омаров. АЗРК выступало с предложением об отделении FlyArystan от «Эйр Астаны» еще в минувшем году, но в «Эйр Астане» не видели реалистичным сценарий разделения компаний до 2024 года. Агентство рассматривает возможность «усиления режима «Открытое небо» для доступа на рынок новых авиаперевозчиков».
Долю государства на телекоммуникационном рынке (в выступлении Омарова речь шла о мобильных операторах) в АЗРК оценили в 75%, и доминирует здесь тоже нацкомпания – «Казахтелеком», которая контролирует двух из трех операторов мобильной связи (Kcell и Tele2/Altel).
«Монополизация стала причиной снижения уровня конкуренции за клиента и качества услуг. Сейчас идет поток жалоб, связанный с повышением в одностороннем порядке тарифов на услуги связи. По отдельным тарифным планам стоимость увеличилась в два раза», – заявил Омаров.
Еще один упомянутый рынок – ипотечное кредитование – контролирует Отбасы банк (чуть менее 70%). В АЗРК объясняют такую рыночную ситуацию тем, что БВУ участие в системе жилищных сбережений запрещено, кроме того, у Отбасы есть преимущественный доступ к бюджетному финансированию. Негативный эффект от доминирования государственного банка на рынке в антимонопольном агентстве описывают так: «Это создает издержки получателям кредитов: это качество и сроки обслуживания, навязывание оценочных, нотариальных и прочих услуг потребителям».
Какие еще желтые страницы?
Ключевая идея выступления главы АЗРК – несмотря на все усилия по приватизации и разгосударствлению экономики, роль и вес государства в ней не только не сокращается, но растет и укрепляется.
«Участие государства в бизнесе значительным образом расширяется, хотя оно должно только сокращаться, и даже в тех сферах, где оно исторически не присутствовало. Это те рынки, которые присутствуют в повседневной жизни каждого человека», – цитирует Марата Омарова сайт АЗРК.
На втором году работы Госкомиссии по демонополизации экономики важнейшим ее достижением было, как отмечается в презентации к выступлению Марата Омарова (есть у «Курсива»), «сокращение числа непродуктивных посредников, образовавшихся в результате разрыва единого технологического цикла производства товаров и занявших монопольное положение на соответствующих товарных рынках». В качестве примера глава антимонопольного ведомства привел возвращение в госсобственность подъездных железнодорожных путей, что позволило снизить тарифы для бизнеса в 14 раз.
Однако эти же меры порождают серию проблем и рисков. У государства нет видения относительно дальнейшего развития этих активов. То есть итогом антимонопольной активности стало усиление роли государства и его веса на рынках. Среди порожденных проблем Омаров указывает также потенциальный рост арбитражных рисков и ухудшение бизнес-климата.
В АЗРК также фиксируют сокращение числа компаний, попадающих в периметр приватизационной программы. После обновления в августе минувшего года Комплексного плана приватизации до 2025-го из документа были исключены 214 организаций, хотя в агентстве предлагали сократить этот список до 172.
Вслед за неправительственными аналитиками в АЗРК признают, что казахстанский кабмин не стремится неукоснительно соблюдать «правило желтых страниц» (Yellow Pages Rule): анализ деятельности 47 аффилированных с КТЖ юрлиц показал, что с «правилом желтых страниц» согласуется лишь 83 вида деятельности из чуть более 300 (27%).
Также правительство не торопится поддерживать рекомендации АЗРК по разгосударствлению. В 2021 году агентство рекомендовало вывести на продажу 91 предприятие (в том числе компании по благоустройству улиц, охранные фирмы, стоматологические клиники), однако кабмин поддержал приватизацию лишь 12 предприятий (18%). В 2022-м АЗРК рекомендовал приватизировать уже 105 предприятий (компании в секторах «информация и связь», «финансовая и страховая деятельность», «сельское хозяйство»), но правительство поддержало вывод на рынок лишь 68 фирм (64%).
Конкуренция и политика
Рекомендации, которые предлагают в АЗРК (и это вполне логично для государственного органа), касаются узкой группы вопросов. Агентство предлагает правительству принять меры «по обеспечению новой волны приватизации» и усилить роль АЗРК в процессе разгосударствления. Меры, на первый взгляд, схематичные и ограниченно эффективные, однако пока основная ценность не в том, какие предложения генерирует антимонопольный орган, а в том, какова расстановка сил.
Долгое время казахстанский антимонопольный орган был частью правительства, что противоречило лучшим международным практикам, при которых надзор за соблюдением конкуренции действует обособленно от кабмина. В сентябре 2020 года казахстанские антимонопольщики вернули себе независимый статус – государственного агентства. Последние три года АЗРК наращивало вес в системе государственных органов и теперь открыто критикует правительство и нацкомпании.
Ложка дегтя – правительство и госкомпании пока не прислушиваются к большей части рекомендаций АЗРК. Причин этому много, начиная с косности государственной машины и стремления чиновников и менеджеров госкомпаний сохранять контроль за как можно большими ресурсами.
Однако главный барьер для развития конкуренции глубже – в приоритетах государственной экономической политики. КТЖ, монополизировавший рынок грузоперевозок, на протяжении десятилетий скрыто субсидировал экспортеров горнорудного сырья и перекрестно субсидировал пассажироперевозки. Участие КМГ на рынке ГСМ с его перманентными дефицитами (и сама конфигурация этого рынка, где действует так называемая давальческая схема) продиктовано необходимостью сдерживания низких цен на топливо для населения и бизнеса. «Казахтелеком» многие годы объяснял свое монопольное право на те или иные частоты (так, например, было около 10 лет назад при распределении частот 4G) необходимостью нести социальную нагрузку и обеспечивать связью фиксированного доступа отдаленные сельские районы.
Поэтому улучшение ситуации с конкуренцией на отраслевых рынках напрямую связано с разворотом государственной экономической политики. И тут усилий одного антимонопольного органа – даже подлинно независимого – недостаточно.
