Кабмину удается выполнять индикаторы фискальной политики, заменяя одни документы другими

Благодаря изменению таргета и признанию некорректными расчетов авторов концепции правительство отчитывается о выполнении целевых индикаторов Концепции по управлению государственными финансами РК до 2030 года.

Kursiv Research продолжает отслеживать попытки государства повысить бюджетную дисциплину: ранее мы публиковали два материала, посвященных соблюдению правительством бюджетных правил – по результатам 2021-го и 2022-го, теперь расскажем об оценках этой работы самим кабмином.

В начале июня Министерство национальной экономики РК опубликовало отчет о текущих результатах реализации Концепции управления госфинансами РК до 2030 года. Напомним, у принятой в сентябре прошлого года концепции три целевых индикатора, которые лимитируют ненефтяной дефицит и в целом дефицит бюджета, а также госдолг.

Коротко: правительству не удалось «попасть» в два целевых индикатора из трех. И в Минэке поясняют, почему: главная причина – слабые межведомственные связи, когда установленные в одной концепции таргеты могут быть «перебиты» более поздними решениями правительства
или другими индикаторами из иных стратегических документов. Кипа стратегических документов и всевозможных концепций превратилась для чиновников в широкое поле для маневра, когда неисполнение одних документов обосновывается необходимостью исполнять другие.

Математика – сила

Снижение дефицита бюджета – один из трех индикаторов действующей Концепции управления госфинансами РК до 2030 года. Для 2022-го норматив был установлен на уровне 3,3% к ВВП. Фактически правительству удалось снизить дефицит бюджета до 2,1%. Результат превзошел все ожидания: по прогнозам авторов концепции, такой уровень был достижим только в 2028 году.

К сожалению, в отчете, посвященном реализации концепции, не объясняется природа успеха. Нам, возможно, повезло с цифрами. При прочих равных дефицит бюджета сокращается, если расходы оптимизируют, а доходы – прежде всего собираемость налогов – наращивают. Действительно,
доходы казны в минувшем году выросли опережающим, чем затраты бюджета, темпом (+28% против +20%). И это нетипичная ситуация для предыдущих трех лет.

Но показатель может корректироваться и чисто математически: на фоне бурного роста номинального ВВП. Именно это наблюдалось в прошлом году. Экономика РК в номинальном выражении прибавила почти 19 трлн тенге. Для сравнения: в постковидный 2021-й, когда экономика росла из-за эффекта низкой базы, ВВП в номинале прибавил 13,3 трлн тенге, а в стабильный 2019-й – всего 7,7 трлн тенге.

Один норматив, но много документов

Снижение ненефтяного дефицита – второй из трех индикаторов концепции. Отметим, что под ненефтяным дефицитом понимается дефицит бюджета без учета займов и поступлений из Нацфонда, а также таможенной пошлины на сырую нефть. Важность соблюдения этого индикатора становится понятной, если знать, что львиную долю доходной части казны обеспечивают трансферты из Нацфонда. К примеру, в 2022 году поступления в республиканский бюджет на треть были сформированы из трансфертов Нацфонда.

По нормативу, установленному для 2022 года, ненефтяной дефицит не должен был превысить 6,5% к ВВП. Фактически по итогам минувшего года показатель зафиксировался на отметке 8,4%. Причины превышения таргета объясняются в опубликованном отчете. Как оказалось, авторы Концепции управления государственным финансами РК до 2030 года взяли нормативы для ненефтяного дефицита из другого официального документа – Национального плана развития РК до 2025 года, который был утвержден еще в 2018 году. Похоже на то, что авторы концепции не актуализировали прежние расчеты.

Более того, в июньском отчете МНЭ перечисляются другие официальные документы, где как раз установлены высокие значения ненефтяного дефицита. К примеру, в первой редакции закона о республиканском бюджете на 2022–2024 годы допустимый ненефтяной дефицит установлен на уровне 8,1% к ВВП. Но позже вышла другая редакция закона, где норматив был повышен до 10,2% к ВВП. К аналогичному значению, в свою очередь, приведены нормативы в Прогнозе социально-экономического развития на 2022–2024 годы (ПСЭР) и в Плане развития МНЭ РК.

Норматив повышался, поскольку пересматривались объемы изъятий из Нацфонда. Если изначально речь шла о гарантированном трансферте из Нацфонда на 1,6 трлн тенге, то в середине 2022 года было решено увеличить сумму еще на 2,4 трлн тенге (всего чуть более 4 трлн тенге). Дополнительные средства, как следует из отчета, были направлены на реализацию президентских полномочий по стабилизации экономической ситуации. На нее негативно влияли, по мнению составителей отчета, январские события, снижение объемов нефтедобычи и риски сокращения экспорта черного золота через трубопровод КТК. Кроме того, в Миннацэке уверены, что экономическую ситуацию в РК ухудшали такие внешние факторы, как неблагоприятная конъюнктура мировой экономики и начало военного конфликта между Россией и Украиной.

Что в сухом остатке? В государственном документообороте накопилось множество концепций, постановлений и программ, целевые индикаторы и задачи которых могут «перекрывать» друг друга. Упомянутый таргет по снижению ненефтяного дефицита был не реализован, если опираться на Концепцию управления госфинансами до 2030 года. Но этот же таргет соблюден, если ориентироваться на другие официальные документы – на закон о республиканском бюджете и на ПСЭР.

Одни авторы, разные цифры

Сохранение государственного долга, включая правительственный и квазигосударственный секторы, – третий индикатор концепции. Согласно документу, в 2022 году госдолг не должен был превысить 24,5% ВВП, а долг правительства не должен быть выше 20,8% ВВП. Отметим, что целевые ориентиры идут на повышение: в 2030 году госдолг не должен быть выше 32% ВВП, долг правительства – 26,4%. Тем самым даже на концептуальном уровне предоставлена возможность правительства наращивать долги, что чревато накоплением дисбалансов в госфинансах и долговыми кризисами.

По факту госдолг по итогам минувшего года составил 24,4% к ВВП, долг правительства – 21,3% к ВВП. Если по первому показателю правительству удалось достичь целевого индикатора, то по второму возникает двусмысленность. Авторы отчета считают, что «при разработке концепции и разработке проектов бюджета применялись разные бюджетные и макроэкономические параметры».

«Аналогичная ситуация наблюдается и при среднесрочных прогнозных параметрах социально-экономического развития, то есть они корректируются с учетом сумм конъюнктуры экономики. Таким образом, отмечаем, что незначительные отклонения от фактических показателей бюджета влияют на чувствительность прогнозов долга. В этой связи трактовать корреляцию прогнозных данных, указанных в концепции, с фактическими показателями некорректно», – указано в отчете, посвященном реализации Концепции управления госфинансами РК до 2030 года.

Соответственно, авторы отчета предлагают в качестве правильного целевого ориентира по долгу правительства для 2022 года принять значение в 27,5% к ВВП (напомним, в концепции указана цифра в 20,8%), и поэтому они утверждают, что все ориентиры были выдержаны. Выглядит так, будто авторы отчета критикуют за непрофессионализм своих коллег, которые готовили концепцию. Комизма ситуации придает тот факт, что и отчет, и сама концепция готовились в одном и том же ведомстве – в Министерстве национальной экономики РК.