Казахстанские власти начинают год с очередного маленького шага к большой цели – разгосударствлению экономики. В начале января правительство должно исключить из списка видов деятельности, которые могут вести предприятия государственного и квазигосударственного сектора, десятки наименований. Однако это лишь немного приближает отечественную практику к заявленному образцу – правилу желтых страниц.
Публичное обсуждение поправок в постановление правительства №1095 от 28.12.2015 должно завершиться 10 января – в день верстки первого номера «Курсива» в 2024 году. Разработчик документа – Агентство РК по защите и развитию конкуренции.
Желтое правило, зеленый список
О необходимости ограничить разросшийся госсектор предприниматели и эксперты начали говорить сразу после того, как экономика оправилась от кризиса 2008–2009 годов. Наложилось несколько тенденций. Примерно за десять лет до этого государство начало собирать активы, оставшиеся после приватизации 1990-х, и создавать новые. Представители частного бизнеса одновременно требовали господдержки и жаловались, что их теснят госкомпании. В тот же период внутри квазигоссектора и у чиновников появилось понимание того, что разрастание сети аффилированных с государством структур приводит к снижению контроля над ними, распылению бюджетных ресурсов, увеличению рисков финансовой и социальной стабильности.
На фоне увещеваний представителей бизнеса казахстанское правительство приняло на вооружение так называемое правило желтых страниц (yellow pages rule. – YPR), которое внедрили власти Сингапура более 20 лет назад.
Смысл подхода (как его формулируют в правительстве этой азиатской страны) в том, чтобы ограничить появление новых компаний в тех видах деятельности, где уже представлены частные игроки (контакты этих частных компаний можно найти в самом популярном справочнике «Желтые страницы»). Исключение делалось лишь для стратегических секторов, где частный бизнес работать не готов. Одновременно правительство обязывалось вывести госсектор из тех видов деятельности, в которых частные компании уже работают.
Главным пропонентом этого подхода был Ельдар Абдразаков, хозяин Centras Group. Сам Абдразаков приписывал идею перенести YPR на казахстанскую почву одному из акционеров Lancaster Group, впоследствии главе «Казатомпрома» Нурлану Каппарову, скончавшемуся в 2015 году.
В правительстве РК правило «желтых страниц» адаптировали под реалии отечественного законодательства и правоприменительной практики. В 2015 году тезис об ограничении активности государства в секторах, где уже есть частные игроки, попал в Предпринимательский кодекс. Механизм ограничения представлял собой зеленый список – перечень разрешенных видов деятельности, где государство могло создавать предприятия республиканской или коммунальной собственности, а нацкомпании и нацхолддинги – дочерние структуры. Этот список и был утвержден 1095-м постановлением правительства в декабре 2015-го.
За полных восемь лет постановление претерпело 23 обновления, последнее из которых приходится на декабрь прошлого года, а нынешнее обновление будет 24-м.
В действующей редакции перечень разрешенных госкомпаниям видов деятельности разделен на пять групп: первая регламентирует набор отраслей, доступных для госпредприятий республиканской собственности, вторая – для госпредприятий коммунальной собственности, третья – для юрлиц в республиканской собственности, контролируемых государством, четвертая – для юрлиц в коммунальной собственности, контролируемых государством, пятая – для дочерних и зависимых компаний национальных управляющих холдингов, нацхолдингов и иных юрлиц, подконтрольных государству (те структуры, которые чаще всего называют квазигоссектором). Это все допустимые по законодательству РК варианты структуры собственности, при которых конечным контролирующим собственником юрлица является государство.
Авторы и чиновники, которые отвечали за реализацию всего приватизационного трека, предполагали, что по мере развития второй волны приватизации из этих списков будут делать изъятия. Если в исходной версии постановления в списке видов деятельности компаний квазигоссектора находилось 272 наименования, то в последней версии – 112.
Здесь не рыбачат
В пояснительной записке к обновленному проекту постановления разработчик – АЗРК – раскрывает причины столь крупной чистки: «Анализ действующего Перечня показал отсутствие субъектов квазигосударственного сектора в более 50 видах деятельности». Авторы документа указывают, что госпредприятия по факту не занимаются штукатурными работами, не разрабатывают программное обеспечение, не готовят водителей транспортных средств, не крутят кинофильмы, не организуют дискотеки и лектории, а юрлица в собственности акиматов не производят электроэнергию на ветряках.
Общее количество вычеркнутых из списков видов деятельности по пяти группам – 111 (данные сравнительной таблицы законопроекта). Хотя, строго говоря, складывать в этом случае некорректно: часть исключенных из списка видов деятельности дублируется в нескольких группах, часть исключается из одних групп, но остается в других.
Приведем общие данные по группам. Из группы госпредприятий республиканской собственности исключили 31 вид деятельности, среди которых столярные и плотницкие работы, земляные работы, строительство жилых зданий и даже пресноводное рыбоводство. Но РГП все еще могут заниматься 59 видами деятельности.
Для госпредприятий коммунальной собственности ситуация комфортнее: убрали 10 видов (то же пресноводное рыбоводство, стоматологическую деятельность, прочие электромонтажные работы и так далее), но оставили 53.
Юрлицам, находящимся в республиканской собственности, запретили заниматься «деятельностью больниц широкого профиля и специализированных больниц», «деятельностью по обеспечению безопасности в чрезвычайных ситуациях», «исследованиями и разработками в области противоинфекционных препаратов», «изданием газет», «производством космических летательных аппаратов» – всего 26 видами деятельности, оставив 24. По-видимому, это связано с передачей ряда активов в другие виды собственности.
Юрлица, находящиеся в коммунальной собственности, и до этого законопроекта были предельно «разгружены», поэтому на этот раз с них сняли всего четыре вида деятельности: «консультирование по вопросам коммерческой деятельности и управления», «иная профессиональная, научная и техническая деятельность, не включенная в другие группировки», «прочая транспортно-экспедиционная деятельность» и «электромонтажные работы по прокладке телекоммуникационных компьютерных и телевизионных сетей». Осталось 20.
Самое большое «списание» произошло в группе квазигоскомпаний – 40 видов деятельности. Квазигосам запретили добычу и обогащение медной руды, производство пластмассовых плит, листов и труб, строительство автомагистралей, техобслуживание авто, «розничную торговлю моторным топливом в специализированных магазинах, за исключением находящихся на придорожной полосе», «предоставление услуг по переезду», «деятельность санаторно-курортных организаций», «финансовый лизинг медицинского оборудования и техники» и многое другое.
В списке исключенных есть и такие специфические виды деятельности, как выпуск оружия и боеприпасов, военных боевых транспортных средств, ремонт огнестрельного оружия и артиллерийских орудий. Это, вероятнее всего, связано с тем, что с 2018 года холдинг «Казахстан Инжиниринг», дочерние предприятия которого представляют ядро оборонной промышленности РК, перешел в республиканскую собственность (с 2006 года находился в собственности холдинга «Самрук» с передачей в доверительное управление различным министерствам). При этом в зеленом списке квазигосов осталось еще 112 видов деятельности.
Решения в тишине
К концу периода публичного обсуждения законопроект вызвал серию критических замечаний, которые в большей степени касались технического исполнения. Представители НПП «Атамекен» в своем заключении раскритиковали разработчиков за несовпадение данных в тексте проекта постановления и в сравнительной таблице. Также в НПП предложили исключить некоторые виды деятельности из перечня, поскольку они и так исчезнут после изменения классификатора ОКЭД (с 1 апреля 2024 года).
В списке видов деятельности, которые уходят из зеленого списка юрлиц, напрямую подконтрольных госорганам, исключается оптовая торговля фармацевтическими товарами. При этом по актуальным данным государственных баз данных именно в этой группе находится оптовый поставщик фармпрепаратов «СК-Фармация», где учредителем выступает Минздрав РК.
К этой же группе компаний относится КОРЭМ – оператор рынка электрической мощности, площадка, где происходит торговля электроэнергией. С 2021 года КОРЭМ находится в собственности Госкомимущества, а право владения и управления передано Минэнерго РК. Если следовать букве поправок, то работа этой компании в нынешнем формате станет невозможной, ведь ее вид деятельности – «размещение приложений (прикладных программ) и связанная с этим деятельность» – также исключается из списка доступных.
Логично было бы предположить, что данные компании готовят к приватизации, но сведений о включении «СК-Фармация» или КОРЭМ в список на приватизацию в открытом доступе «Курсив» не обнаружил.
Сокращение списка видов деятельности, в которых могут работать государственные и квазигоскомпании, само по себе является позитивным событием. Отдельно стоит отметить «виновника торжества» – АЗРК: работа агентства в этом направлении стала особенно активной с момента обретения статуса независимого от экономического блока правительства госоргана.
Несмотря на усилия АЗРК, в политике разгосударствления еще достаточно проблем и противоречий даже не технического, а фундаментального характера.
В зеленом списке госорганов находятся такие виды деятельности, как «морское рыбоводство» и «прочая деятельность по уборке». В чем стратегическая важность обоих видов деятельности и почему ими не могут заниматься частные компании, наверное, не сможет объяснить никто.
Квазигоссектор сохраняет за собой право заниматься доброй сотней видов деятельности, среди которых такие, как «финансовый лизинг» и «деятельность телефонных и справочных служб». Но частных лизинговых компаний в РК десятки, в то время как два квазигосударственных игрока, согласно исследованию Kursiv Research, занимают 95% рынка (по объему портфеля) благодаря тому, что являются операторами госпрограмм.
Иными словами, отечественная практика разгосударствления по-прежнему далека от реализации принципа YPR. Есть вопросы и к общей последовательности госполитики сокращения роли государства в экономике.
Исключение видов деятельности – а значит, и конкретных предприятий – из зеленого списка должно логически дополняться внесением этих же предприятий в список на приватизацию. Насколько синхронизирована эта работа, понять сложно. В пояснительной записке к законопроекту приводятся аргументы для исключения серии видов деятельности по 1095-му постановлению: речь идет об исполнении «поручений президента РК по итогам встречи с представителями крупного отечественного бизнеса». Когда те или иные предприятия добавляются или исключаются из списка на приватизацию, правительство объясняет свое решение протоколом заседания Госкомиссии по модернизации экономики. И если поручения президента, сделанные в ходе публичных выступлений, зафиксировать и отследить чаще всего можно, то деятельность Госкомиссии по модернизации менее публична: на сайте рабочего органа комиссии – МНЭ РК – нет никаких документов, отражающих ее работу.
Нет в публичном доступе и регулярно обновляемых оценок влияния госсектора на ВВП и занятость. Эксперты ОЭСР считают эти показатели – особенно занятость – ключевыми в определении общего эффекта госсектора на экономику. Опираться на мнение первых лиц страны и капитанов бизнеса при выработке политик, безусловно, важно, но опора на данные в долгосрочной перспективе все-таки надежнее.
