Решение не менять предельные цены на сжиженный нефтяной газ, озвученное Минэнерго на минувшей неделе, отражает крайнюю осторожность, с которой казахстанские власти подходят к либерализации цен на энергетические товары. Регулируя цены на них, правительство скрыто субсидирует предприятия и население. По оценкам Агентства по защите и развитию конкуренции РК, объем такого субсидирования может достигать 1,5% ВВП.
Все, что горит
Упомянутое решение Минэнерго относится к оптовой реализации сжиженного нефтяного газа (СНГ), предназначенного для реализации на внутреннем рынке. Министерство устанавливает оптовый тариф в 45 тыс. тенге за тонну на период с 1 января по 30 июня 2025 года. Такое же значение предельной цены тонны СНГ было зафиксировано в приказе, регулирующем предельную цену на ресурс во второй половине 2024 года.
Почти одновременно Минэнерго вводит запрет на экспорт СНГ, кроме как в рамках особых случаев, чтобы избежать перетока нефтепродукта, который производители реализуют оптовикам ниже себестоимости: по оценкам Минэнерго РК, себестоимость производства сжиженного газа варьируется в диапазоне 60–70 тыс. тенге за тонну. В итоге и на уровне розницы, цены в которой также контролируются государством, сжиженный газ оказывается дешевле, чем если бы ценообразование на этот энергоноситель было справедливым и рыночным.
СНГ – не единственный энергетический товар, розничные цены на который находятся ниже уровня себестоимости. В Агентстве по защите и развитию конкуренции РК (АЗРК) в список энергетических продуктов, которые достаются конечному потребителю по цене ниже себестоимости, включают не менее пяти товаров.
«Во-первых, это все регулируемые товарные рынки, включая реализацию электрической энергии, товарного, сжиженного газа, бензина (АИ-92), дизельного топлива. На указанных энергетических товарных рынках введено прямое государственное регулирование оптовых и розничных цен. При этом правила ценообразования предусматривают включение всех необходимых затрат и нормы прибыли, необходимой для функционирования поставщиков регулируемых товаров, – рассказывает в ответе на запрос «Курсива» первый заместитель председателя АЗРК Рустам Ахметов. – Что касается других энергетических товарных рынков – оптовой реализации нефти, угля, то на них применяется непрямое административное регулирование через инструменты квотирования поставок на внутренний рынок – в отношении нефти и меры антимонопольного контроля – в отношении энергетического и коммунально-бытового угля».
В Минэнерго подтверждают, что себестоимость оптовой реализации товарного газа на внутреннем рынке значительно превышает утвержденные оптовые цены. Предельные розничные цены на этот энергоноситель регулируются Комитетом по регулированию естественных монополий Министерства национальной экономики РК (КРЕМ), который дифференцировал предельные конечные цены по 11 категориям, и между 7 из них осуществляется перекрестное субсидирование.
В энергоснабжении также применяется регулирование через механизм предельных цен и кросс-субсидирование. Как рассказывает в комментарии «Курсиву» заместитель председателя КРЕМ Мирас Зерипбаев, в соответствии с Правилами ценообразования на общественно значимых рынках, если в результате изменения удельного веса объема потребления населением и компаниями по дифференцированным тарифам снабжающая организация получает доход или убыток, КРЕМ может корректировать тариф. В АЗРК подчеркивают: механизм перекрестного субсидирования применяется также в отношении услуг теплоснабжения, газоснабжения и водоснабжения.
Тоже господдержка
Даже в окружении не страдающих от дефицита энергетических товаров соседей казахстанские розничные цены на топливо оказываются в числе наиболее низких. Например, цены на бензин АИ-95 среди соседей РК ниже только в Туркменистане, при этом казахстанский бензин указанной марки на 17% дешевле, чем в России, и на 43% дешевле, чем в Кыргызстане. Аналогичная ситуация с ценами на дизтопливо: туркменская солярка дешевле казахстанской, но казахстанская стоит на 15% меньше, чем российская, и на 33%, чем та, которой заправляются кыргызстанцы. Казахстанский сжиженный нефтяной газ примерно вполовину дешевле российского и в 2,5 раза дешевле азербайджанского. Электроэнергия для домохозяйств в РК стоит на 11% меньше, чем в РФ, и на 37% меньше, чем в КНР.
Благодаря низким ценам на энергоносители экономика получает скрытые субсидии, которые в одних случаях оплачивают производители за счет своей прибыли, в других – государство за счет денег налогоплательщиков, финансируя убыточные компании госсектора и инвестируя в непривлекательные из-за низких тарифов активы.
В АЗРК оценили объем этого субсидирования.
«Средняя цена закупа нефти на внутреннем рынке сложилась на уровне $30–35 за баррель, ниже экспортной цены на 50–60%, что позволяет оценить объем субсидирования внутреннего рынка за счет недропользователей в размере 1,47 трлн тенге […] По информации, предоставленной НК QazaqGaz, за счет экспортной выручки осуществляется субсидирование внутреннего рынка, объем субсидирования составляет не менее 178 млрд тенге ежегодно», – отмечают в антимонопольном органе.
В 36 млрд тенге оценивают в АЗРК субсидии потребителям электроэнергии. Общая сумма только по этим товарам сопоставима с 1,5% ВВП (2023).
Сдерживая рост цен, правительство получает более комфортный социальный фон. Однако за это приходится дорого платить.
«Анализ рынков реализации нефти, нефтепродуктов, товарного и сжиженного нефтяного газа, электроэнергии показывает снижение их инвестиционной привлекательности, увеличение объемов импорта, незаконного экспорта и транзита», – указывают в ответе «Курсиву» эксперты АЗРК.
К числу других проблем, порождаемых такой политикой, в антимонопольном агентстве относят распыление субсидий и рост государственных обязательств. В КРЕМ подчеркивают: «Регулирование тарифов может быть направлено на защиту уязвимых слоев населения, обеспечивая доступ к данной услуге по разумной цене». Но выполняется ли это условие? «Переплата малого и среднего бизнеса за электричество также отражается на стоимости потребляемых населением товаров, а государственный бюджет безадресно субсидирует затраты на электричество всех слоев населения, вне зависимости от статуса и социального положения», – приводят пример в АЗРК.
Медленно отпускаем
Вектор государственной политики в отношении цен на энергоносители обозначил майский указ президента Касым-Жомарта Токаева о мерах по либерализации экономики. В документе предписывается поэтапно отменять все прямые и косвенные ограничения рыночного ценообразования внутри и между секторами: упоминаются такие отрасли, как электро- и водоснабжение, водоотведение. На выполнение этой задачи отводится больше всего времени, дедлайн по ней – 31 декабря 2029 года. Однако первый этап должен стартовать уже в ближайшее время.
До 31 декабря 2027 года госорганы должны обеспечить отмену норм, «прямо или косвенно ограничивающих свободу формирования цен и тарифов, за исключением монопольных рынков». Эта норма касается большей части реализуемых в рознице нефтепродуктов. В Минэнерго добавляют:
«Согласно Договору о Евразийском экономическом союзе государства-члены в целях эффективного использования потенциала топливно-энергетических комплексов, а также обеспечения национальных экономик основными видами энергетических ресурсов осуществляют поэтапное формирование общих рынков на основе обеспечения рыночного ценообразования на энергетические ресурсы. В настоящее время в связи с государственным регулированием цен Казахстан является страной с наименьшей стоимостью ГСМ среди стран Евразийского экономического союза. С учетом вышеизложенного необходимо обеспечить плавное выравнивание цен с выработкой механизма поддержки социально уязвимых слоев населения».
Компенсационные меры для поддержки социально уязвимых слоев населения, согласно президентскому указу, должны быть подготовлены в срок до конца этого года. Решение Минэнерго оставить цены на сжиженный нефтяной газ без индексации еще на полгода показывает: в отношении потребителей этого вида топлива такие меры пока не разработаны либо вообще не предполагаются. Последний вариант выглядит вполне вероятным, учитывая комментарии главы Минэнерго Алмасадама Саткалиева о том, что приоритет на объемы производимого в стране сжиженного газа необходимо закрепить за нефтехимическими производствами.
Напомним, что именно либерализация цен на СНГ, который в западных регионах страны широко используется как топливо для автомобилей, стала спусковым крючком январских событий 2022 года.
Время для либерализации
Уходящий год принес много стресса. По данным Всемирного банка, в октябре 2024 года средняя цена нефти Brent была на 17% ниже, чем в аналогичный период 2023-го, цены на природный газ сократились на 11–26% (в зависимости от региона продаж), южноафриканский уголь – один из бенчмарков мировых цен на этот ископаемый ресурс – подешевел на те же 17%. Такое ралли цен на энергоресурсы – лишний повод напомнить о проблеме скрытого субсидирования национальных экономик за счет сниженных цен на энергоносители.
Международная энергетическая ассоциация, которая отслеживает изменения цен на ископаемое топливо и производимые из него энергетические продукты, в 2020 году отмечала, что период низких цен на нефть – лучшее время для того, чтобы сокращать долю этих энергоносителей в своем топливно-энергетическом балансе. У правительств сокращаются возможности субсидировать внутренний рынок за счет экспортных цен. Да и рыночный уровень цен позволяет произвести «фазовый переход» не так болезненно.
В последнее десятилетие более десятка стран осуществили энергетические реформы с либерализацией цен. В 2017 году Индонезия начала постепенный процесс либерализации цен на топливо. Правительство первоначально заморозило цены, но позже объявило о планах позволить рыночным механизмам влиять на ценообразование, хотя при этом сохраняло некоторые субсидии для смягчения воздействия на потребителей.
Египет в 2019 году обязался сократить субсидии на топливо на 40% в рамках программы экономических реформ, поддерживаемых МВФ. Это включало планы по устранению субсидий на электроэнергию и корректировке цен на топливо в соответствии с мировыми рыночными ставками.
В 2020 году правительство Индии увеличило акцизные сборы на дизель и бензин, что позволило корректировать цены в ответ на колебания международного рынка. Страна отказалась от субсидий на дизель в начале 2010-х годов, переходя к более рыночной модели ценообразования.
Начиная с 2020 года Малайзия начала еженедельно корректировать цены на бензин в зависимости от международных рыночных ставок и убрала максимальные ценовые ограничения, что стало значительным шагом к более рыночной структуре ценообразования.
Сокращение или устранение субсидий на топливо часто происходит в рамках более широких экономических реформ, направленных на стабилизацию национальных экономик.
