Сервисная модель доступа к инфраструктуре, предлагаемая Агентством по защите и развитию конкуренции (АЗРК), видится нежизнеспособной участникам рынка. В надежде искоренить «непродуктивных посредников» государство может создать новых, при этом не решив главную проблему – дефицита топлива.
Содержание
Рыночные и технологические риски
Сервисная модель от АЗРК
В условиях консервативного регулирования аэропортовский бизнес в Казахстане на протяжении многих лет перестал быть в полной мере коммерческим. Анализ отчетности пяти крупнейших воздушных гаваней РК по пассажиропотоку (Алматы, Астана, Караганда, Актау, Шымкент) показывает, что доля продаж топлива в совокупной выручке составляет от 30 до 75%. Крупные казахстанские авиакомпании закупают топливо у оптовых поставщиков самостоятельно, арендуя складские мощности аэропортов. В этих условиях главными покупателями авиатоплива у аэропортов являются иностранные перевозчики. Кроме того, реализация топлива на внутренних направлениях является регулируемой услугой, на международных – нерегулируемой, разница тарифов достигает 2,5x.
В начале апреля этого года глава АЗРК Марат Омаров представил кабмину меры по развитию конкурентного рынка авиатоплива, а также новую модель финансирования аэропортов. Агентство предложило внедрить сервисную модель доступа к инфраструктуре, детали которой глава антимонопольного ведомства в апреле широкой публике не раскрыл.
Kursiv.Media обратился в агентство за деталями данной модели. В ведомстве подтвердили, что фиксируют «завышение цен» для иностранных авиакомпаний, при этом 60% всего объема реализации авиатоплива в РК приходится на отечественные авиакомпании, а 40% – на иностранные.
«На рынке сохраняется посредническое звено в виде розничных реализаторов – в том числе аэропортов – и оптовых вторичных реализаторов нефтепродуктов, выполняющих функции хранения и доставки топлива в аэропорты. Источниками авиатоплива для розничных реализаторов являются импорт из РФ, а также поставки отечественных компаний, таких как KC Energy и частные поставщики нефти», – подчеркивается в ответе ведомства, подписанном первым заместителем председателя АЗРК Рустамом Ахметовым.
«Также выявлена практика ограничения доступа отдельных поставщиков к инфраструктуре аэропортов, предназначенной для хранения и реализации авиатоплива. Реализация топлива непосредственно аэропортами или их аффилированными организациями приводит к увеличению его конечной стоимости до 60%. В результате цена авиатоплива в аэропортах Казахстана превышает стоимость в сопредельных странах на 5–30%, что, в свою очередь, привело к сокращению объемов грузовых авиаперевозок на 36% и международных сообщений на 58% за последние пять лет», – фиксируют в АЗРК.
Проблему в АЗРК видят еще и в том, что доходы от топлива не регулируются, что «не исключает нецелевое использование средств». «Сложилась практика поставок авиатоплива через аффилированных посредников, что аккумулирует доходы в руках посредников и [эти доходы] не поступают в адрес аэропорта для развития инфраструктуры», – отмечают в агентстве.
Исполняя президентский указ «О либерализации экономики», АЗРК разработало Правила ключевой мощности по доступу к услугам хранения авиатоплива в аэропортах. В правилах предусмотрено обеспечение доступа всех поставщиков авиатоплива, заключивших соглашения с авиакомпаниями, к соответствующей инфраструктуре без права отказа в заключении договоров со стороны аэропортов, это и есть сервисная модель. Под поставщиками авиатоплива понимаются поставщики нефти.
«Дополнительно, с целью снижения стоимости и упрощения поставок авиатоплива, а также исключения посреднических звеньев, подготовлены изменения в Закон Республики Казахстан «О государственном регулировании производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов». Указанные поправки направлены на обеспечение возможности прямой поставки авиатоплива от недропользователей непосредственно авиакомпаниям. Принятие изменений планируется до конца текущего года», – сообщают в агентстве.
Сократив посредников, в АЗРК надеются увеличить количество участников рынка за счет прямых поставок недропользователей, снизить уровень рыночной концентрации «в связи с демонополизацией сегмента реализации авиатоплива», обеспечить прямой доступ поставщиков к инфраструктуре хранения и реализации топлива, добиться снижения стоимости топлива до 20%.
«В свою очередь, аэропортам будет предоставлена возможность получения доходов, необходимых для их развития, через основные их услуги путем частичного дерегулирования аэропортовых услуг и повышения тарифов на другие услуги», – отмечают в ведомстве.
Реакция участников рынка
Чтобы получить отклик на позицию АЗРК, Kursiv.Media опросил участников рынка – представителей аэропортов и топливных компаний. Они считают спорными оценки агентства, связанные с влиянием высокой стоимости топлива на сокращение перевозок.
«Снижение объемов перевозок связано не только с ценой топлива, но и с внешними факторами: сокращением международного транзита, пандемией, изменением геополитической ситуации», – комментирует генеральный директор АО «Международный аэропорт Актау» (SCO) Меруерт Жолдыбаева.
«Во-первых, по данным Комитета гражданской авиации, рынок авиаперевозок Казахстана в последние годы демонстрирует стабильный рост: в среднем от 12 до 20% ежегодно как в пассажирском, так и в грузовом сегменте. Это подтверждает поступательное восстановление и развитие отрасли гражданской авиации, – комментирует Ануар Айкынбаев, основатель Business-Jet Fuel, независимого топливного оператора в аэропортах Астаны, Актобе и Караганды. – Во-вторых, вопросы ценообразования на авиатопливо действительно остаются важными, но ряд утверждений АЗРК представляется завышенным. Тезис о росте стоимости топлива до 60% при реализации через аэропорты и их аффилированные структуры не подтверждается. Также преувеличенной выглядит оценка о 5–30% удорожания по сравнению с соседними странами. На практике цены на авиатопливо в Казахстане остаются конкурентоспособными и зачастую ниже, чем, например, в Узбекистане и Кыргызстане».
«В аэропорту Шымкента средняя наценка на топливо составляет порядка 10%. Это объективный уровень, который лишь покрывает расходы аэропорта, – отвергает обвинения в наценке председатель правления АО «Аэропорт Шымкент» (CIT) Алик Ганеев. – Основная причина – хронический дефицит топлива в Казахстане и повышенный спрос. В результате аэропорты зачастую вынуждены закупать топливо по завышенным ценам, в том числе через импорт. При этом, чтобы оставаться привлекательными для авиакомпаний, мы сознательно удерживаем минимальную маржу, зачастую на грани рентабельности».
Представителей воздушных гаваней смущает, что их деятельность по реализации топлива авиакомпаниям называют непродуктивным посредничеством. «Аэропорты не являются «непродуктивными посредниками», а обеспечивают полный цикл: хранение, контроль качества, лабораторные испытания и заправку ВС. Исключение аэропортов из реализации топлива противоречит требованиям авиационной безопасности, – считает Меруерт Жолдыбаева и объясняет: – Себестоимость реализации топлива у аэропортов обусловлена необходимостью поддержания и модернизации топливозаправочных комплексов (ТЗК), большая часть которых построена в 1980-х и требует инвестиций».
Алик Ганеев подчеркивает: «Аэропорты не являются посредниками, а выступают конечными пользователями топлива. Они не реализуют авиатопливо как товар, а оказывают комплекс услуг по обслуживанию воздушных судов, где топливо используется как производственный ресурс».
Рыночные и технологические риски
Общий вид сервисной модели доступа к инфраструктуре выглядит неплохо. «Эта модель является позитивным шагом к формированию прозрачного и конкурентного рынка авиатоплива, – отмечает Ануар Айкынбаев. – Она позволяет обеспечить равный доступ поставщиков к инфраструктуре, снизить зависимость аэропортов от доходов от реализации топлива и сосредоточить их деятельность на развитии аэропортовых услуг и модернизации. Такой подход создаст условия для здоровой конкуренции и повышения эффективности всей авиационной отрасли».
Участники рынка – представители аэропортов указывают на рыночные и технологические риски сервисной модели. «Во-первых, это нарушение технологической целостности топливоснабжения. Исключение аэропортов из процессов хранения, фильтрации, контроля качества и непосредственной заправки ведет к разрыву технологических цепочек, снижает уровень контроля качества топлива и увеличивает риск нештатных ситуаций, – перечисляет Алик Ганеев, глава аэропорта Шымкент. – Во-вторых, это снижение финансовой устойчивости аэропортов. Для многих региональных аэропортов доходы от реализации авиатоплива – один из ключевых источников. Потеря этого направления приведет к вынужденному росту тарифов на другие услуги, что скажется на конечной стоимости авиабилетов и снизит доступность перевозок для населения. И наконец, это утрата стимулов к инвестициям. Исключение аэропортов из процесса реализации топлива разрушает модель самофинансирования модернизации инфраструктуры. В условиях высокой изношенности это приведет к ее деградации и падению качества сервиса».
На те же недостатки модели указывает Меруерт Жолдыбаева. Она акцентирует внимание на том, что привлекаемые по сервисной модели сторонние компании «зачастую не обладают компетенцией в управлении ТЗК» (качество, лабораторный контроль, заправка воздушных судов).
«Так называемая «сервисная модель» АЗРК фактически превращает аэропорты в заложников поставщиков топлива, – продолжает Алик Ганеев. – Аэропорт несет все расходы на содержание и модернизацию инфраструктуры: от лабораторий и складов ГСМ до заправочных комплексов и сертифицированного персонала. При этом именно аэропорт отвечает за соблюдение норм безопасности и за технологическую целостность цепочки топливоснабжения. В то же время прибыль от реализации топлива уходит поставщикам, которые пользуются инфраструктурой без каких-либо вложений в ее поддержание». По его мнению, это разбалансирует систему рисков отрасли и лишит собственников аэропортов стимулов инвестировать в этот бизнес. В итоге это скажется на устойчивости перевозок и безопасности полетов.
Указывают игроки и на угрозу появления новых посредников в отрасли. «Если наделить казахстанских недропользователей исключительным правом заправлять воздушные суда, то они тоже будут выполнять роль посредников по отношению к импортному топливу», – комментирует акционер АО «Аэропорт Сары-Арка» (KGF; Международный аэропорт Караганды) Ерлан Оспанов.
«В позиции АЗРК есть противоречие, – продолжает он. – С одной стороны, идет речь о «равном доступе» с целью снижения цены на импортное топливо путем повышения конкуренции. С другой – предлагаемая мера, наоборот, сужает круг участников рынка. Так называемые «поставщики нефти» не являются профессиональными топливными операторами. В свою очередь профессиональные топливные операторы будут вытеснены с рынка, что приведет не к насыщению рынка топливом и снижению цены, а к его переделу. Тут о конкуренции речи нет».
Его поддерживает Меруерт Жолдыбаева (SCO): «Исключение аэропортов из реализации авиатоплива приведет к монополизации рынка поставщиками нефти, росту дефицита и цен, что противоречит заявленной задаче удешевления топлива».
«Лишившись топливных доходов, аэропорты не просто потеряют часть прибыли. 95% станут убыточными. Тогда кто эту головную боль возьмет на себя? – задается вопросом Ерлан Оспанов (KGF). – В одночасье невозможно компенсировать потери увеличением тарифов на авиационные услуги. Это двусторонний переговорный процесс с авиакомпаниями. И желательно, чтобы этот процесс шел при поддержке АЗРК или Комитета гражданской авиации Минтранспорта».
«Мы считаем, что предлагаемая АЗРК «сервисная модель» – это прямой путь к деградации авиационной отрасли. Если эта модель будет навязана в текущем виде, последствия очевидны: финансово обескровленные аэропорты, деградация инфраструктуры, остановка инвестиций и, что куда серьезнее, прямая угроза безопасности полетов», – резюмирует Алик Ганеев (CIT).
Позитивные подвижки
Однако есть позиции, по которым представители аэропортов и антимонопольный орган близки. Например, в АЗРК указывают, что среди системных мер поддержки аэропортов обнуление ставки НДС и таможенной пошлины на импорт авиатоплива из третьих стран (нулевая ставка НДС закреплена в принятом Налоговом кодексе и начнет действовать со следующего года), «обеспечение дерегулирования рынка аэропортовых услуг на общественно значимых рынках и разработка графика повышения тарифов на регулируемые услуги субъектов естественных монополий», «обеспечение применения обоснованной ставки роялти в аэропортах страны за хранение и реализацию авиатоплива».
Единогласно игроки поддерживают меру налогово-таможенной политики. «Предлагаемое освобождение от НДС и таможенной пошлины на импорт авиатоплива действительно может повысить его доступность, поскольку снижает налоговую нагрузку и себестоимость продукта, – говорит Айнур Айкынбаев. – Мы полагаем, что данные инициативы будут способствовать сдерживанию цен, увеличению доступности авиатоплива и формированию более конкурентного рынка, что в конечном счете позитивно отразится на развитии авиационной отрасли».
С ним согласен и Алик Ганеев, называя меру способствующей насыщению внутреннего рынка нефтепродуктов. При этом он не исключает, что льготы по НДС и ввозной пошлине могут и не сказаться на конечной цене авиатоплива, так как выигрыш заберут операторы.
Повышение тарифов на регулируемые услуги аэропортов – еще одна ожидаемая мера. Однако игроки понимают, что резкий рост тарифов по факту невозможен, поскольку негативно скажется на пассажиропотоке. А медленное повышение в условиях, когда воздушные гавани лишают возможности зарабатывать на авиатопливе, не обеспечит требуемых инвестиций в развитие.
Не против игроки и внедрения обоснованных ставок роялти, подчеркивая, что решение об обоснованности ставок – а эти ставки должны учитывать издержки аэропортов на поддержание и развитие ТЗК – должны принимать сами аэропорты, а не регулятор.
Предложения игроков рынка
Собеседники Kursiv.Media обращают внимание на то, что исходная проблема, на которую указывают в АЗРК (дорогое топливо), – результат дефицита, поэтому логично в первую очередь устранить этот недостаток, обеспечив конкуренцию не только за заправочные мощности, но и за клиента, тогда и цены вернутся. Вторая часть задачи – вернуть рентабельность в собственно аэропортовские услуги, формирующие операционный убыток воздушных гаваней, который они перекрывают за счет продажи керосина иностранным перевозчикам.
Однако представления об оптимальной модели организации рынка у операторов и аэропортов несколько отличаются. «Мы, как представители компании-трейдера, считаем, что оптимальная модель рынка торговли авиатопливом должна строиться на принципах открытой конкуренции и равного доступа к инфраструктуре. Аэропорты при этом должны выполнять роль нейтральных операторов, предоставляющих услуги хранения, транспортировки и заправки топлива, а не быть прямыми участниками торговли», – говорит основатель Business-Jet Fuel Ануар Айкынбаев.
Он видит аэропорты партнерами конкурирующих между собой независимых поставщиков топлива. «В международной практике именно такая система считается наиболее эффективной. В ведущих авиационных хабах мира (ЕС, США, ОАЭ) аэропорты функционируют как инфраструктурные операторы, а реализация топлива осуществляется независимыми компаниями. В конечном счете это повысит эффективность всей авиационной отрасли и конкурентоспособность Казахстана как транзитного хаба», – уверен Ануар Айкынбаев. В свою очередь Ерлан Оспанов напоминает: и в мировой практике, и в РК аэропорты привлекают топливных операторов, чтобы снизить нагрузку на свой оборотный капитал. Поэтому ограничивать их доступ к топливной инфраструктуре аэропортов нецелесообразно.
Глава шымкентского аэропорта Алик Ганеев предлагает вывести аэропорты из перечня субъектов естественных монополий, чтобы снять искусственные ограничения на тарифы, сохранить за аэропортами право на реализацию авиатоплива, развивать биржевую торговлю топливом с нулевой ставкой и ускоренным возвратом НДС, чтобы снизить цену и исключить лишних посредников.
Меруерт Жолдыбаева видит оптимальной модель, при которой сохраняется право аэропортов на розничную реализацию авиатоплива наравне с поставщиками нефти и импортерами, а доход от реализации топлива направляется на модернизацию ТЗК и развитие аэрохабов. Сторонние компании, с ее точки зрения, могут быть допущены в заправочный цикл только при условии подтвержденной компетенции в технологических процессах и соблюдения авиационной безопасности. Глава актауской воздушной гавани не против и дерегулирования тарифов аэропортов, которые на сегодня не окупают расходы. При этом она предлагает предусмотреть государственные меры поддержки для обновления ТЗК. «Оптимальной является смешанная модель, где аэропорты, поставщики нефти и импортеры имеют равные права на реализацию топлива, при этом аэропорты продолжают выполнять ключевую роль в обеспечении безопасности и бесперебойности заправки», – подытоживает Меруерт Жолдыбаева.
«В этой связи необходимо закрепить на законодательном уровне право аэропортов на прямое и беспрепятственное приобретение топлива у ресурсодержателей на общих условиях, включая использование организованных товарных бирж», – резюмирует Алик Ганеев.
