Казахстанское правительство по итогам 2025 года выполнило два основных фискальных правила, однако изъяло из Нацфонда больше средств, чем туда поступило. Иначе говоря, бюджетная политика остается проциклической, несмотря на второй год действия концепции госфинансов – 2030, провозгласившей контрциклический курс.
Основные фискальные правила
Действующая с 2023 года система фискальных ограничений состоит из двух основных и как минимум четырех вспомогательных правил. Первым, закрепленным в Бюджетном кодексе, придан законодательный статус. Вторые прописаны в Концепции управления госфинансами РК до 2030 года и де-факто носят рекомендательный характер. Эта разница определяет фискальную гибкость: нормы Бюджетного кодекса обязательны, тогда как индикаторы концепции (любой), как показывает практика, могут не достигаться.
По оценкам Kursiv Research, казахстанский кабмин по итогам прошлого года выполнил оба основных правила и допустил нарушение одного вспомогательного.
Первое правило ограничивает объем гарантированного трансферта, направляемого из Нацфонда в республиканский бюджет. Его объем привязан к прогнозным поступлениям от нефтяного сектора. Для расчета применяется так называемая цена отсечения. Суть математической формулы сводится к тому, что при прогнозировании выбирается нижний дециль квартальных цен на нефть за последние 15 лет. Несмотря на консервативный принцип, заложенный в основу этого правила, оно ужесточено с 2024 года. Теперь сумма гарантированного трансферта не может превышать 2 трлн тенге даже при высокой цене отсечения. По итогам 2025 года правительство выполнило это правило (впрочем, как и в 2024-м).
Второе фискальное правило сдерживает рост расходов республиканского бюджета. Согласно Бюджетному кодексу, темп роста расходов не должен превышать средний рост ВВП за последние десять лет плюс таргет по инфляции. В 2025 году фактическая динамика расходов в точности совпала с лимитом в 8,0% (рассчитан Kursiv Research по вышеупомянутой формуле).
Вспомогательные фискальные правила
А вот по вспомогательным правилам фискальная дисциплина правительства хромает. По оценке Kursiv Research, в прошлом году кабмину удалось выполнить три из четырех нормативов. При этом фактическое значение одного из трех исполненных правил за год резко приблизилось к верхней границе.
Сильной стороной остается контроль дефицита республиканского бюджета и объема госдолга. В 2025 году дефицит составил 2,5% к ВВП при лимите 2,7%. Параметры долговой политики также не превысили установленную планку: отношение госдолга к ВВП составило 22,8% (при нормативе 27,2%), а долг правительства к ВВП – 21,8% (при допустимых 23,2%).
Сложная ситуация складывается с выполнением правила по ненефтяному дефициту, цель которого – сохранить средства Нацфонда. Концепция госфинансов – 2030 задает нисходящую траекторию этого показателя: для каждого года определены промежуточные цели, достижение которых должно привести к итоговому показателю в 5,0% к ВВП к 2030 году.
Вместе с тем, согласно Бюджетному кодексу, ежегодный размер ненефтяного дефицита утверждается в законе о республиканском бюджете. Здесь и возникает противоречие: если концепция госфинансов – 2030 ограничивает ненефтяной дефицит для 2025 года на уровне 6,0% к ВВП, то закон «О республиканском бюджете на 2025–2027 годы» установил более мягкий лимит – не выше 7,3%.
Если ориентироваться на значения, зафиксированные в законе, то правило выполняется. Если следовать целевым индикаторам концепции, становится очевидным, что правительство систематически нарушает этот норматив. Фактический ненефтяной дефицит по итогам 2025 года достиг 6,9% к ВВП. В сравнении с первоначальными стратегическими ориентирами разрыв в абсолютных цифрах составил 1,4 трлн тенге. Это указывает на сохраняющийся кассовый разрыв – собственных (ненефтяных) доходов бюджета по-прежнему не хватает на покрытие значительной части затрат.
Непростая ситуация также складывается с выполнением правила чистых активов государства, которое ограничивает сумму внешних долгов объемом валютных активов Нацфонда. Прежде чем обсуждать его, нужно внести пояснения. Чтобы рассчитать этот показатель, нужно знать размер совокупного внешнего долга (правительства, квазигоссектора и гарантированного долга). Однако статистика по долгу квазигоссектора остается недоступной, поскольку Минфин ведет учет этих займов в закрытом режиме. На это обращала внимание Высшая аудиторская палата (ВАП) и рекомендовала Минфину интегрировать эти данные в правительственный отчет по исполнению республиканского бюджета. Информацию об обязательствах и задолженности национальные холдинги раскрывают в своей годовой финансовой отчетности, но на текущий момент консолидированная отчетность за 2025 год еще не опубликована.
В этих условиях Kursiv Research использовал данные Нацбанка по внешнему долгу госорганов и организаций с госучастием. По экономическому смыслу они максимально близки к расчетным параметрам, необходимым для оценки правила. Использование этих сведений делает наши расчеты консервативными и исключает риск завышения итоговых цифр. В среднем данные Нацбанка по внешнему долгу госорганов и организаций с госучастием оказываются ниже цифры по квазигосударственному сектору за 2021–2024 годы из отчетов ВАП.
Из наших расчетов следует, что правило чистых активов государства по итогам 2025 года было выполнено. Однако его параметр за год резко ухудшился: с 0,51 в 2024 году до 0,65 по итогам 2025-го. В отличие от остальных фискальных правил, для чистых активов государства в концепции госфинансов – 2030 установлен только финальный целевой ориентир на 2030 год, и он составляет 0,75. Иначе говоря, на каждый доллар в Нацфонде сумма внешних долгов государства и нацкомпаний не должна превышать 75 центов.
В прошлом году валютные активы Нацфонда прибавляли высокими темпами, но долги росли еще быстрее. Из двух компонентов значительно вырос внешний долг организаций, контролируемых государством: с $16,9 млрд до $25,2 млрд (+$8,3 млрд). Этот показатель прибавлял на фоне инициативы правительства по запуску нового инвестцикла и значительной докапитализации холдинга «Байтерек». Внешний долг органов госуправления также рос высокими темпами: за год он увеличился с $12,8 млрд до $16,0 млрд (+$3,2 млрд).
Риски мягкой фискальной дисциплины
Авторы концепции госфинансов – 2030 проектировали текущий свод фискальных правил как инструмент контрциклической бюджетной политики. Для Казахстана, экспортера сырья, суть этой политики сводится к тому, чтобы не раздувать расходы, копить резервы в период высоких цен на нефть на случай кризиса.
И хотя правительство уложилось в расчетный лимит по темпам роста расходов и не превысило потолок по гарантированному трансферту, фактически бюджетная политика остается проциклической, то есть мы тратим больше, чем зарабатываем. Итоговые цифры подтверждают это: объем всех изъятий из Нацфонда, включая целевой трансферт, составил 5,25 трлн тенге (вместе с операционными расходами было использовано 5,77 трлн тенге), тогда как налоговые поступления от нефтяного сектора не превысили 3,73 трлн тенге (всего поступило 3,77 трлн тенге). Фактически объем использованных средств превысил поступления почти в 1,5 раза, и такая ситуация фиксируется с 2024 года.
Подобный маневр возможен из-за отсутствия в бюджетном законодательстве лимитов на объем целевых трансфертов. В действующем Бюджетном кодексе указаны лишь качественные критерии: средства целевых трансфертов должны направляться на финансирование критически важных объектов и проектов общестранового значения.
Сверхизъятия автоматически ведут к нарушению вспомогательного фискального правила, ограничивающего неналоговый дефицит (конечно, если ориентироваться на концепцию госфинансов – 2030). Данная практика прямо противоречит идее сохранить средства Нацфонда.
Поскольку активы Нацфонда последние два года растут высокими темпами, это пока маскирует риски, возникающие на фоне мягкой фискальной дисциплины. Если в 2024 году рост фонда обеспечивался преимущественно курсовой разницей, то в 2025-м – рекордной инвестиционной доходностью. Пока сохраняется столь благоприятная конъюнктура для нацфондовских средств, вложенных в ценные бумаги, проциклическая бюджетная политика не приводит к явному истощению резервов. Ситуация поменяется, как только ухудшится внешняя конъюнктура.
