Как повысить эффективность использования бюджетных средств
Автор: Наталья Клочкова, аналитик Казахстанского центра государственно-частного партнерства
В своём Послании народу Казахстана от 30 ноября 2015 года Глава государства, в качестве одного из пяти направлений антикризисных и структурных преобразований, обозначил оптимизацию бюджетной политики. При этом Н.А. Назарбаев отмечал, что в условиях кризиса важен каждый тенге и что неэффективные расходы должны исключаться из бюджета.
Очевидно, что в условиях макроэкономической нестабильности, вопрос об эффективности использования бюджетных средств приобретает первостепенное значение. Однако, следует отметить, что в Казахстане неэффективное использование средств государственной казны, в целом, носит характер системной проблемы, так как подобные факты повторяются из года в год и более того прослеживается тенденция на увеличение объемов нарушений.
Так, по данным Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета (далее – Счетный комитет) в 2015году, по сравнению с аналогичным периодом 2014 года сумма финансовых нарушений возросла в 3 раза, или на 874,3млрд.тенге, при этом в общей массе нарушений 86,7%составили нарушения по расходной части бюджета.
В свою очередь в 2014 году объем неэффективно использованных бюджетных средств и активов государства составил 355,2 млрд. тенге, что по сравнению с 2013 годом больше в 1,3 раза.
По оценке Счетного комитета, к неэффективному использованию бюджетных средств, приводит отсутствие эффективной системы мониторинга и контроля за исполнением стратегических и программных документов, достижением конечных результатов.
Во избежание указанных нарушений, Счетный комитет не однократно рекомендовал уполномоченным министерствам обеспечить повышение качества бюджетного планирования, обоснования бюджетных инвестиций и оценки рисков.
В мировой практике одним из способов, обеспечивающих достижение заданных результатов инвестиций, эффективный мониторинг и экономию средств проектов, является проектный менеджмент или управление проектами.
По данным различных экспертов в сфере проектного менеджмента при грамотном использовании проектного подхода обеспечивается экономия как средств (по разным данным от 10% до 20%), так и сроков реализации проектов.
Также, считается, что внедрение проектного подхода позволяет разработать оптимальную схему финансирования работ, поставок материалов и оборудования, проанализировать проектные риски, обеспечить эффективное взаимодействие участников проекта, эффективно контролировать исполнение составленного плана, анализировать отклонения фактического хода выполнения работ от запланированного, своевременно и обоснованно корректировать плановые показатели и многое другое.
Кроме того, как показывает опыт ФРГ, Японии, Кореи, США и других развитых стран проектное управление может стать мощным средством преодоления кризисных явлений и является необходимым в условиях нестабильности и неопределенности.
Однако, если данный инструмент так хорош и эффективен, что мешает использовать его при реализации государственных инвестиционных проектов?
Во-первых, для того чтобы применение методологии проектного менеджмента было возможным в ходе планирования и реализации государственных инвестиционных проектов, основы проектного менеджмента необходимо закрепить в бюджетном законодательстве, так как именно в соответствии с данным нормативно-правовыми актами осуществляется инициация и планирование проектов с государственным участием в Республике Казахстан.
На текущий момент в казахстанском бюджетном законодательстве не закреплен системный проектный подход к планированию и реализации государственных инвестиционных проектов. Хотя отдельные элементы проектного управления всё же присутствуют. Следовательно, для успешного внедрения механизмов проектного менеджмента при планировании и реализации государственных инвестиционных проектов необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в бюджетное законодательство.
Во – вторых, государственных служащих нужно будет научить «работать в команде», так как отличительной чертой проектного управления является командный подход к реализации проекта. Сущность данного подхода заключается в том, что для реализации проекта создается временная команда, чаще всего включающая в себя сотрудников различных подразделений и возможно даже различных государственных органов, а управленческие функции осуществляет менеджер проекта, который может и не быть прямым руководителем членов команды. При такой организации деятельности у государственных служащих, привыкших к работе в условиях прямого вертикального подчинения, возникает диссонанс, что в свою очередь может препятствовать успешной реализации проектов. Указанное обстоятельство нельзя недооценивать. Ведь любой проект всегда реализуют люди. Поэтому от их взаимодействия и правильного понимания своей роли в проекте во многом зависит успех самого проекта.
В – третьих, еще одним обязательным условием успешного внедрения проектного управления в государственном секторе является наличие подготовленных кадров. Так как можно внести изменения в законодательство и сформировать проектные команды, но, в отсутствие у специалистов соответствующих знаний и навыков, указанные усилия будут тщетны и не принесут ожидаемых результатов. Для этого, сотрудников государственных органов и организаций квазигосударственного сектора, которые непосредственно задействованы в планировании и реализации государственных инвестиционных проектов, следует обучить основам проектного управления, а для проведения оценки их проектных компетенций необходимо разработать соответствующий государственный стандарт.
Таким образом, для того, чтобы обеспечить внедрение механизмов проектного менеджмента в государственном секторе, по моему мнению, необходимо:
1) определить и реализовать по канонам проектного управления ряд пилотных государственных проектов;
2) с учетом практики внедрения пилотных проектов выработать соответствующие изменения и дополнения в бюджетное законодательство, в части планирования и реализации государственных инвестиционных проектов;
3) параллельно разработать систему оценки проектных компетенций и допуска специалистов к осуществлению деятельности по управлению государственными инвестиционными проектами;
4) обеспечить обучение основам проектного управления специалистов, занятых в планировании и реализации государственных инвестиционных проектов, с одновременным формированием у последних навыков командной работы.
Дополнительно следует отметить, что внедрение принципов и методов проектного управления в Казахстане будет являться логическим продолжением политики бюджетирования ориентированного на результат, ведь основной целью проектного менеджмента как раз и является достижение в ходе реализации проекта тех результатов, которые были запланированы на его начальных стадиях.
