По какому сценарию будет проходить реформа ФНБ «Самрук-Казына»

Куда пойдет реформа ФНБ «Самрук-Казына», пока неясно, но, судя по риторике властей и предложениям руководства фонда, из всех возможных сценариев будет избран наиболее консервативный – сохранение холдинга с тем же набором задач и приоритетов, правда, с обновленным менеджментом и бизнес-процессами. Разбираемся, почему этот подход возобладал и какой могла бы быть альтернатива.

Билет в небытие

Главным критиком ФНБ в последние недели оказался президент Касым-Жомарт Токаев, который упомянул фонд в обоих знаковых выступлениях: 11 января перед правительством и 21 января перед предпринимателями.

В первом президент привел данные о том, что активы фонда составляют уже более 60% нацио­нального ВВП, при этом полезность структуры неочевидна.

«Смог ли фонд выполнить свою главную задачу – приумножить национальное богатство? Чем занимаются высокооплачиваемые сотрудники и совет директоров? Есть ли выгода от найма очень дорогих консалтинговых компаний и иностранных специалистов? – задался вопросами Токаев и пришел к выводу: – Если вообще невозможно реформировать фонд, то такой структуры в нашей экономике быть не должно».

Тогда же президент поручил правительству совместно с подчиненным главе государства напрямую Агентством по стратегическому планированию и реформам (АСПР) разработать предложения по радикальному реформированию всего квазигоссектора и «Самрук-Казыны» в частности.

На встрече с предпринимателями спустя 10 дней Токаев подчеркнул, что ФНБ «стал громоздкой структурой с непрозрачной системой при назначении политически значимых людей». Среди других проблем, которые упомянул глава государства, были неэффективная система закупок, трудовые конфликты, убыточность, незавершенность масштабных проектов, чрезмерные расходы на содержание штата, а также формальная роль совета директоров в холдинге и портфельных компаниях.

Коснулся президент даже отраслей, за развитие которых отвечал фонд: «Возмущает и тот факт, что до настоящего времени мы не смогли построить настоящую, реальную нефтехимию. Мы ремонтируем существующие заводы, которые были построены еще в советское время».

«Ставлю задачу кардинального реформирования фонда, – резюмировал президент. – Об этом у меня был разговор с Саткалиевым (Алмасадам Саткалиев, председатель правления ФНБ. – «Курсив»): не справится с задачей реформирования – уйдет в небытие. А вместе с ним и сам фонд».

Ответ по пунктам

Сначала могло показаться, что жесткая риторика в отношении ФНБ была замечена стандартной реакцией бюрократической машины. 20 января новый премьер-министр Алихан Смаилов провел с руководством ФНБ совещание, где рассматривались вопросы реформирования фонда. Какие конкретно вопросы обсуждались на совещании и какие выводы были сделаны, неизвестно, но на официальном портале премьера появилось сообщение, где подчеркивалось:

«Глава правительства поручил продолжить работу по проработке предлагаемых мер реформирования АО «Самрук-Казына» в целях повышения эффективности и прозрачности деятельности, а также повышения контроля со стороны общественности».

После второго спича президента, 24 января Алмасадам Саткалиев через Facebook начал сбор предложений по реформированию ФНБ.

«Мы предлагаем ряд беспрецедентных мер, направленных на реформы бизнес-процессов и практики корпоративного управления в группе компаний фонда, изменение структуры взаимоотношений на рынках нефти, газа, угля, железнодорожного транспорта, электроэнергетики и телекоммуникаций, с целью решения ключевых проблем в экономике страны, – сообщил глава «Самрук-Казыны». – Мы намерены в корне пересмотреть систему закупок, усилить механизмы поддержки отечественных товаропроизводителей и МСБ».

В тот же день фонд запустил часть изменений, которыми показывал руководству страны, что там вняли критике. Во-первых, вдвое – до 124 человек – была сокращена численность сотрудников, количество структурных подразделений сократили с 27 до 18. Зарубежные представительства фонда решено было закрыть, уволены гендиректора сервисных компаний («Самрук-Казына Инвест» Аслан Султанов, «Самрук-Казына Контракт» Алмас Акылов и «Самрук-Казына Бизнес Сервис» Серикбек Елшибеков), а также председатель портфельной Samruk-Kazyna Construction Болаткан Сандыкбаев.

В ФНБ сообщили о разработке нового порядка закупок, правил контроля, маркетинга и импортозамещения, которые направлены на согласование в Минфин, Агентство по защите и развитию конкуренции и НПП «Атамекен». Новые нормы должны стать документами прямого действия и исключить «любые барьеры для бизнеса».

На следующий день, 25 января, увольнения продолжились. Должностей лишилась группа топ-менеджеров корпоративного центра (АО «Самрук-Казына») – управдир по правовому сопровождению Андрей Кравченко, управдир по корпуправлению Мухтар Манкеев, управдир по стратегии, курировавший также цифровую трансформацию, Ерлан Дурмагамбетов, соуправляющий директор по управлению активами Мухтар Тажигалиев, соуправляющий директор по PR и GR Бектенбай Есполов, гендир Samruk-Kazyna Trust (выполнял социальные проекты) Куат Кожаков, а также предправления «Объединенной химической компании» (ОХК; реализует проекты в нефтехимии) Жанат Тусупбеков.

Корпцентр рекомендовал портфельным компаниям уволить руководителей, отвечающих за закупки, и работников, «деятельность которых может быть связана с репутационными рис­ками для группы фонда». В ответ «КазМунайГаз» (КМГ) и КТЖ сообщили, что уволят 110 человек (78 и 32 соответственно).

Фонд опубликовал план мероприятий во исполнение поручений президента РК по вопросам реформирования ФНБ из 66 мер. Большая часть плана – кадровые вопросы, вопросы закупок и антикоррупционные меры (52 из 66). Большую часть изменений в рамках плана (39) планируется провести уже в ближайшие два месяца – до конца марта 2022 года.

Часть мер фонд осуществил до опубликования – уволил часть штата, инициировал изменения в нормы о закупках. Некоторые меры выглядят как придание нового статуса старым механизмам: планируется внедрить индекс лидерства компаний по социально-трудовым отношениям, однако такой инструмент в группе работает с 2020 года, это индекс SRS, который в фонде позиционируют как инструмент предупреждения трудовых конф­ликтов и сдерживания негативных настроений.

Решение некоторых новых задач предсказуемо и зависит от мер, которые были приняты в предыдущие периоды: ставится задача «обеспечить увеличение доли отечественных товаропроизводителей с 78 до более 85%», а также сократить вклад в валовую добавленную стоимость страны с 6,2 до менее 5,0%.

Но есть и новые подходы. В кадровой сфере ФНБ исключает должность советников, запрещает назначение на должности глав портфельных компаний людей, занимавших в последние три года политические должности, а также «лиц, не имеющих опыта работы в бизнесе и несущих репутационные риски». Фонд планирует поднять заработные платы производственного персонала до среднеотраслевого значения и минимизировать разрыв в уровнях зарплаты между руководящим, административным и производственным персоналом. Кандидатов на должности руководителей первого и второго уровня будут проверять на устойчивость к коррупционным рискам на полиграфе.

В фонде хотят положить конец ситуации, когда благодаря политическому весу или связям с руководством компаний частные предприниматели могли де-факто приватизировать рентабельность в цепочках добавленной стоимости с участием фонда.

«Провести анализ деятельности портфельных компаний на предмет выявления сфер влияния, сговоров, постоянного сотрудничества с определенным кругом лиц, ведущих к дополнительным затратам, излишним расходам, недополучению прибыли и другим видам неэффективного управления активами. Анализ провести с выявлением цепочек «покровителей», всех бенефициаров и выгодополучателей такого рода сотрудничества», – значится в плане.

Руководство ФНБ обязуется обеспечить перерегистрацию портфельных компаний, дочерних и зависимых обществ по месту осуществления деятельности. Пока неясно, насколько строго будет исполняться это требование, но в предельном случае это значит, что КМГ переедет в Актау, «Казатомпром» – в Туркестан, «Самрук-Энерго» – в Экибастуз, ОХК – в Атырау.

Примечательно, что в плане в графе «Ответственные исполнители» значились впоследствии уволенные управляющие директоры Дурмагамбетов, Кравченко, Манкеев и Тажигалиев. Контроль исполнения этих задач, по-видимому, будет передан их преемникам на этих должностях.

О предложениях АСПР, которому поручил проработать реформу ФНБ президент, пока ничего не известно.

Оставь, продай, раздай

Критикой фонда президент Токаев открыл если не общественную, то экспертную дискуссию о перспективах ФНБ. Все возможные варианты «глубокой трансформации» фонда сводились к трем сценариям.

По первому, базовому, сценарию (в целом он воспроизводит план, опубликованный 25.01.2022) ФНБ сохранится как группа с корпоративным центром, однако в более скромных штатных размерах. Сократятся штаты руководства и административных подразделений портфельных компаний. Производственный персонал сокращения не затронут, эти компании фонд будет стимулировать реализовывать проекты, связанные с созданием большого количества рабочих мест. Продолжится программа приватизации, включая вывод на IPO долей в портфельных компаниях (в пределах 20% акций).

Чуть выше неопределенность в отношении дивидендной политики: наиболее простой вариант, позволяющий выполнить президентские поручения, – внедрить единую дивидендную политику, направленную на увеличение выплат акционерам. Однако прежде всего в политических целях (повышение доверия к действующей власти) может быть реализован и другой вариант, который в публичной сфере первым предложил директор Центра прикладных исследований Talap Рахим Ошакбаев: распределить акции ФНБ между гражданами РК с обязательством ежегодно перечислять дивиденды.

Второй, альтернативный, сценарий – ликвидация корпцентра и передача портфельных компаний под управление профильных министров. По этой модели гос­компании управлялись до 2006 года, когда был создан Казахстанский холдинг по управлению государственными активами «Самрук», в 2008-м объединенный с ФУР «Казына». Неизбежным результатом «обратной реформы» станет появление суперминистерств, которые будут параллельно с регуляторной деятельностью заниматься управлением крупными бизнес-структурами. Возрастет роль Минэнерго, ведь под его крыло попадут КМГ, QazaqGaz, «Самрук-Энерго» и KEGOC. К Мининдустрии отойдут КТЖ, «Казатомпром», «Тау-Кен Самрук», «Эйр Астана», Qazaq Air, в Минцифры уйдет «Казахтелеком».

С одной стороны, такой сценарий позволяет ликвидировать корпцентр – надстройку, которую многие критики считают лишней. Портфельные компании становятся внешне более формально управляемыми, поскольку встраиваются в вертикаль исполнительной власти. Однако такая реформа приведет к изменению качества корпоративного управления, финансового менеджмента и в конечном счете рентабельности компаний, а это ухудшит дивидендные перспективы акционеров и поставит крест на IPO.

Третий сценарий – полноценная приватизация портфельных компаний с передачей контрольных пакетов частным структурам. Этот вариант позволяет государству снять с себя задачи по управлению компаниями, упразднить корпцентр, сосредоточившись на функциях по регулированию отраслей и получению дивидендов, которые будут расти в результате более эффективного управления компаниями, которое обеспечат частные игроки.

Результатом реализации этого сценария будут такие негативные краткосрочные последствия, как рост безработицы в ряде секторов в результате оптимизации персонала, на которую пойдет частный собственник, а также снижение производства и инвестиций в результате остановки и закрытия нерентабельных проектов. Также частный игрок поставит перед правительством вопрос о либерализации цен на энергоносители, транспортные услуги и услуги связи.

Оптимум и минимум

Львиная доля изменений, инициированных руководством «Самрук-Казыны», касается внутренней среды холдинга, то есть сферы, в которой процессами управляет менеджмент ФНБ. Однако проблемы холдинга связаны с противоречиями, которые были заложены в модель взаимодействия «Самрук-Казыны» и правительства. Основное из них – конф­ликт интересов правительства, которое в отношениях с фондом выступает и как регулятор, и как собственник.

В законе об ФНБ (в начале февраля 2022 года ему исполняется 10 лет) в списке задач холдинга сохраняются фундаментальные противоречия. Фонд должен одновременно повышать конкурентоспособность, рыночную стоимость и доходность портфельных компаний, а также участвовать в реализации «социально значимых, промышленно-инновационных проектов, способствующих устойчивому развитию экономики РК». До 2018 года в списке задач фонда был пункт о развитии национального бизнеса – обязанность, которую де-факто с «Самрук-Казыны» никогда не снимали.

Отсутствие четких границ во взаимоотношениях правительства и ФНБ в последние 15 лет создало клубок переплетающихся связей, в котором невозможно найти чистого выгодоприобретателя.

Фонд регулярно получал из бюджета деньги по нулевой ставке для реализации инвестпроектов по поручению правительства. В то же время средства портфельных компаний фонда активно использовали при строительстве социальных объектов в Нур-Султане и регионах страны, а также для приобретения госбумаг с отрицательной реальной ставкой. Портфельные компании фонда используются правительством в схемах субсидирования цен на энергоносители и транспортные услуги. В кризис-2009 ФНБ по указанию правительства спасал крупнейшие частные банки, войдя в их капитал. Выходом из кризиса в январе 2022 года стала фиксация цен в звене производства сжиженного нефтяного газа, то есть за счет рентабельности проектов КМГ.

Правительству выгодно иметь такую структуру, как ФНБ, чтобы, во-первых, руками фонда выполнять поставленные перед ним задачи по диверсификации экономики, при этом прямо не отвечая за качество исполнения, а во-вторых, смягчать т. н. «провалы государства» – перекрывая субсидиями за счет нацкомпаний плохую регуляторику и оттягивая проведение болезненных реформ.

Судя по тому, какие задачи ставил перед ФНБ президент, он выступает за реформу с сохранением старого списка задач. Естественно, что такой взгляд разделяет и нынешнее руководство фонда. По мнению Саткалиева (высказано в Facebook 24.01.2022), за ФНБ должны остаться следующие задачи: управление стратегическими активами, реализация программ правительства по диверсификации экономики, поддержке МСБ и отечественных производителей, роль инвестора в инфраструктуру и несырьевые сектора экономики с созданием рабочих мест, «создание новых рынков, обеспечивая финансирование проектов на условиях, недоступных для частного сектора», реализация социально значимых проектов.

Для проведения по-настоящему кардинальной реформы ФНБ необходимо в первую очередь четко разграничить ответственность фонда и правительства. Фонд должен отвечать за операционную эффективность и рентабельность инвестиций, а правительство – за решение социально-экономических задач регионов. Для этого следует поэтапно в течение трех-пяти лет снимать с портфельных компаний ФНБ задачи по поддержанию занятости, реализации социально значимых проектов и по поддержке национального бизнеса. Взамен правительство должно предложить рабочие, а не декларативные программы переподготовки кадров, повышения трудовой мобильности, выстраивания рыночных цен на товары и услуги, реализуемые на конкурентных рынках.

Повысить управляемость ФНБ и его портфельных компаний помогут ликвидация избыточных органов управления (например, совета по управлению фондом, где не сбалансированы полномочия и ответственность членов) и усиление роли института совета директоров как на уровне корпоративного центра, так и в портфельных компаниях. На следующем этапе реформы (через 5 лет) ФНБ мог бы передать в рынок еще больший объем бумаг, уступив контроль над компаниями, после чего сосредоточиться на пассивном управлении инвестициями. У «Самрук-Казыны» уже есть опыт работы в таком формате: ФНБ контролирует 29,8% в «Казцинке», регулярно получая дивиденды от этого актива, часть из которых идет на покрытие операционного убытка нацкомпании «Тау-Кен Самрук».

Ключевым условием обеспечения устойчивости реформ госсектора РК является публичность. Поэтому необходимо обеспечить своевременную и неукоснительную публикацию всех важнейших корпоративных документов ФНБ (в том числе аналитики по выявлению бенефициаров различных схем, о которых идет речь в актуальном плане изменений), планов крупных инвестиционных проектов, а также портфельных инвестиций (вроде фонда Bolashak Investment, активы которого должны быть отражены в отчетности обособленно либо переданы в Национальный фонд РК), единой базы данных по структуре и объемам закупок, информации о вознаграждении членов правления и совдира.