Новый бюджетный кодекс: секвестра не избежать?

Казахстанский кабмин начал писать новый бюджетный кодекс. В Министерстве национальной экономики прямо заявляют – секвестра капитальной части госрасходов не избежать уже с 2017 года. Опрошенные «Къ» экономисты добавляют: в целях сохранения Нацфонда не исключен и пересмотр размера гарантированного трансферта из Нацфонда в сторону понижения.

30 апреля текущего года Министерство национальной экономики разместило на своем интернет-ресурсе концепцию проекта нового бюджетного кодекса Казахстана. Главным концептуальным новшеством документа станет укрепление устойчивости государственных финансов, снижение нагрузки на бюджет и рациональное использование Нацфонда.

В рамках поставленных целей предполагается утверждать дефицит республиканского бюджета на 3 года в процентах к ВВП без его изменения при формировании проекта бюджета на очередной трехлетний период. Кроме того, с учетом изменившихся внешних условий положения нового кодекса будут приведены в соответствие с новой концепцией формирования и использования средств Нацфонда.

Как отмечается в документе, будут пересмотрены понятия «ненефтяной дефицит» и «консолидированный бюджет». В первом случае речь идет о включении к нефтяным доходам экспортной таможенной пошлины на сырую нефть. В новом консолидированном бюджете будут учитываться денежные потоки Государственного фонда социального страхования (ГФСС) и Фонда социального медицинского страхования (ФСМС), которые начнут функционировать с 1 января 2017 года.

В части снижения нагрузки на бюджет предусматриваются нормы по применению сервисной модели капитальных затрат и эксплуатации объектов госорганов или учреждений с привлечением частных операторов. Более того, предполагается разделение юридических лиц с участием государства на две группы, в зависимости от некоммерческого и коммерческого характера деятельности.

В первую группу войдут госучреждения, созданные государством для реализации госфункций. Тогда как во вторую – госпредприятия, необходимые государству для реализации социально значимых общественных функций и услуг. И в рамках реформы последние планируется финансировать посредством государственного заказа, куда войдут ныне действующие «образовательный заказ», «гособоронзаказ», «социальный заказ» и «заказ на оказание гарантированного объема бесплатной медицинской помощи».

Также следует упомянуть о намеченной концепции бюджетной децентрализации. Речь идет о внедрении самостоятельного бюджета на уровне сельского округа, села, поселка, города районного значения с населением более 2 тыс. человек. Состоять бюджет местного самоуправления будет как из собственных доходов (налоговые и неналоговые поступления, а также доходы от продажи собственности), так и трансфертов из вышестоящих бюджетов (субвенции и целевые трансферты). Утверждать бюджет будет районный маслихат.

С нефтяной иглы

Самым важным пунктом повестки стоит пересмотр концепции формирования и использования средств Нацфонда. Ведь в бюджете текущего года поступления из нефтяного фонда будущих поколений впервые превысили 53% всех доходов, а также 49% всех расходов республиканской казны. К слову, в 2011 году доля трансфертов из Нацфонда в доходах и расходах республиканского бюджета составляла 30% и 28% соответственно.

Причем, в номинальном выражении объем трансферта в 2016 году в 3 раза превышает уровень 2011 года (3,9 трлн тенге против 1,3 трлн тенге). Тогда как налоговые поступления за аналогичный период выросли гораздо скромнее – с 2,93 трлн тенге (2011 год) до 3,19 трлн тенге (2016 год).

Как рассказали «Къ» в Министерстве национальной экономики (МНЭ), фиксированное значение гарантированного трансферта из Нацфонда на сегодня составляет $8 млрд ежегодно. Более того, в рамках контрциклической политики на 2016 год утвержден целевой трансферт из Нацфонда в размере 807,5 млрд тенге на реализацию госпрограммы «Нурлы Жол».

Бюджет текущего года цены на нефть марки Brent в $30 за баррель. И согласно нему, в фонд прогнозируются поступления на уровне 1,563 трлн тенге. Это означает, что разница между поступлениями и изъятиями фонда ожидается на уровне «минус» 2,34 трлн тенге. Это ставит под сомнение главную цель существования фонда – сбережение сырьевых доходов для будущих поколений.

По предварительным расчетам министерства, «в условиях 2016 года поступления и использование средств Нацфонда будут сбалансированы при цене на нефть не менее $50 за баррель».

«Вместе с тем, на 13 марта текущего года цена на нефть марки Brent выросла до $44 за баррель. Соответственно, более высокий уровень цен на нефть в 2016 году [в сравнении с заложенной ценой в бюджет] будет способствовать большему поступлению средств от нефтяного сектора в Нацфонд», – подчеркивают в ведомстве.

Несмотря на оптимистичный настрой, говорить о скором возвращении прежних высоких цен на черное золото пока сложно. Соответственно, без пересмотра параметров использования Нацфонда просто не обойтись.

«Принимая во внимание, что основной целью Нацфонда является сбережение финансовых ресурсов посредством формирования накоплений для будущих поколений и снижения зависимости республиканского бюджета от ситуации на мировых сырьевых рынках, в настоящее время прорабатываются новые подходы по формированию и использованию фонда в среднесрочной перспективе с привлечением международных финансовых организаций», – отметили в МНЭ.

Проект новой Концепции использования средств Нацфонда проходит внутригосударственное согласование, после которого будет размещен на официальной сайте МНЭ.

Даже в период серьезных экономических потрясений необходимо не забывать о том, что основной задачей Нацфонда является сохранение природной ренты для будущих поколений, подчеркивает экономист Динара Сихимбаева. В этой связи, она считает возможным снижение фиксированного размера гарантированного транша из Нацфонда в республиканский бюджет.

«В настоящее время в силу снижения темпов роста активов фонда, связанного с низкими ценами на нефть, следует включить режим «экономии», провести мониторинг расходования средств трансферта с момента их перечислений, определив обоснованную сумму трансферта, и, по возможности, снизив первоначально установленную сумму в 8 млрд долларов», – поясняет собеседница «Къ».

С ней соглашается и экономист Мадияр Кенжебулат. По его мнению, прежний объем поступлений в Нацфонд позволял не только тратить часть этих средств, но и откладывать на будущее. Однако продолжать так жить в условиях низких цен на нефть не получится и систему придется менять, уверен он.

«Девальвация тенге сыграла для бюджета очень позитивную роль. В новых условиях прежние 8 млрд долларов для бюджета очень много, ведь госрасходы номинированы в тенге. Поэтому не исключено, что в долларах размер ежегодного транша сократят, но в тенге он будет больше значений прошлых лет», – подчеркнул экономист.

Секвестр на горизонте?

Что касается расходной части бюджета, то, как пояснили в МНЭ, основным приоритетом бюджетной политики станет сохранение устойчивости государственных финансов, жесткая экономия и повышение эффективности госрасходов.

Причем, снижать нагрузку на бюджет в министерстве предлагают не только посредством перехода на сервисную модель капзатрат и активным применением механизмов ГЧП, но и расширением солидарной ответственности частного сектора. Под последним подразумевается рост социальных изъятий в ГФСС и ФСМС, где наибольшая нагрузка ляжет на бизнес.

«По поручению главы государства, Министерством финансов РК совместно с администраторами бюджетных программ в текущем году будет проведена ревизия бюджетных программ. По итогам ревизии будут приняты меры по оптимизации бюджетных расходов, в том числе исключения неэффективных расходов, пересмотр расходов по программам, государственных субсидий. Данная работа будет проведена в рамках формирования проекта республиканского бюджета на 2017–2019 годы», – пояснили в МНЭ.

В министерстве не уточнили, насколько могут быть оптимизированы госрасходы – на сегодня создана рабочая группа, которая прорабатывает каждый тематический блок будущего бюджетного кодекса.

«Наш бюджет состоит из текущих и капитальных затрат. Под текущими понимаются расходы на выплату пенсий, пособий, зарплат и других социальных обязательств государства. Капитальные затраты представляют собой бюджетные инвестиции в развитие экономики. В номинальном выражении обе части расходов всегда росли. Однако в общей структуре расходов доля капитальных затрат за последние годы сократилась примерно с 30% до 20%. Соответственно, судя по озвученным МНЭ шагам, речь уже идет об урезании капзтатрат», – комментирует Мадияр Кенжебулат оптимизацию расходов.

Экономист не видит риска для секвестра текущей части госрасходов, но показывает нежелательность урезания капитальной части гострат.

«Возьмем, к примеру, субсидии в сельском хозяйстве. Это косвенный стимулятор инвестиций в отрасль АПК. Соответственно, чем больше госинвестици – больше частных инвестиций и налогов. Чем меньше – тем меньше и налогооблагаемая база. Однако тут нужно их разделять на эффективные и неэффективные. Думаю эффективные все-таки оставят. Откажутся лишь от неэффективных», – добавляет Мадияр Кенжебулат.

Более того, собеседник «Къ» подчеркивает большую роль внебюджетных фондов, которые в последние годы смогли нивелировать негативный эффект от возможного секвестра госрасходов.

«Не всегда секвестр бюджетных расходов, в случае с Казахстаном, негативно влияет на экономику. Это связано с ролью внебюджетных фондов, через которые правительство активно выделяет огромные суммы на поддержку бизнеса. Есть квазигосударственный сектор, который также получает поддержку напрямую из Нацфонда в обход бюджета. Глобально стоит вопрос о том, чтобы эти потоки консолидировать. Только тогда можно говорить о том, есть ли сам факт секвестра, а также последующее влияние на развитие экономики», – резюмировал экономист.