«Дыра» в бюджете: излишний оптимизм чиновников приводит к кризису в госфинансах

Республиканский бюджет на 2024 год составлен в добрых традициях, по которым формировалась казна и в предыдущие годы. Бюджет запланирован дефицитным (с 2007 года госказна стабильно подбивается со знаком минус). Традиционной стала неготовность госаппарата секвестировать расходы, растущие объемы которых финансируются за счет долга и денег НФ РК. 

Этот набор традиций пополняется новыми. Становится привычным и бюджетный оптимизм, с которым был сформирован главный финансовый документ на текущий год. Высокие ожидания в отношении корпоративного подоходного налога (КПН) оказались ложными, поэтому в 2023 году случился бюджетный кризис. Образовавшуюся дыру в казне пришлось латать дополнительным финансированием из Нацфонда; для этого была придумана новая схема финансирования. 

Но осенний кризис не уменьшил бюджетного оптимизма. На этот раз ставка сделана на увеличение поступлений от налога на добавленную стоимость (НДС) на четверть по сравнению с объемом, запланированным на текущий год. Если ставка не сыграет, то правительство столкнется еще с одним бюджетным кризисом.

Единственное утешение здесь в том, что алгоритм антикризисных действий в таких ситуациях уже отработан. 

А не помнишь, как все начиналось

Что предвещало бюджетный кризис? В конце 2022 года президент РК Касым-Жомарт Токаев утвердил республиканский бюджет, в котором был запланирован 14-процентный рост затратной части, до 20,6 трлн тенге. Из чего можно было сделать вывод, что кабмин отказался от идеи бюджетной консолидации, которая была заявлена за несколько месяцев до этого в Концепции управления госфинансами РК до 2030 года. Но если смотреть на затратную часть по отдельным направлениям, то ситуация выглядела неоднозначной. 

Были сокращены расходы по целому ряду направлений: образование, здравоохранение, ЖКХ, ТЭК, культура, сельское хозяйство, промышленность, а также транспорт и коммуникации. Ключевой прирост затрат обеспечило двукратное увеличение субвенций местным бюджетам. 

Доходная часть республиканского бюджета была сформирована на уровне 17,5 трлн тенге, из которых налоги покрывали 77%, а трансферты из Нацфонда – 21%. С учетом чистого бюджетного кредитования и операций с финансовыми активами дефицит республиканского бюджета на 2023 год достиг 3,2 трлн тенге, или 2,7% к прогнозному ВВП. 

В марте 2023-го республиканский бюджет был уточнен. Затраты выросли на 5%, до 21,6 трлн тенге. Значительное дополнительное финансирование получили следующие сферы: ЖКХ (+287 млрд тенге), общественный порядок и безопасность (+190 млрд тенге), транспорт и коммуникации (+188 млрд тенге), здравоохранение (+144 млрд тенге) и оборона (+118 млрд тенге). Величина субвенций местным бюджетам осталась на прежнем уровне, и, несмотря на это, данное направление опередило все остальные по объему финансирования. 

С ростом затратной части РБ увеличились прогнозные доходы на 9%, или до 19,1 трлн тенге. Были улучшены ожидания по налоговым выплатам, что они вырастут на 5%, до 14,3 трлн тенге, также были скорректированы трансферты из Нацфонда – с 3,2 трлн тенге в первой редакции до 4 трлн тенге в обновленной. 

Таким образом, уточненный РБ в затратной части оказался неконсервативным. Большинство направлений, по которым расходы были скорректированы в первой редакции РБ, по итогам уточнений получили дополнительное финансирование и затраты по ним превысили показатели 2022 года. 

Что-то не так с КПН 

Ожидалось, что возросшие затраты компенсирует значительный рост выплат по КПН. Но этого не случилось. За десять месяцев было выплачено 2,7 трлн тенге КПН, что на 20% превышает сумму за аналогичный период прошлого года. Но это существенно меньше, чем прогнозировал кабмин. 

Собранный объем корпоративного подоходного налога к запланированному годовому итогу составил 54%, что всего на 2 процентных пункта больше уровня ковидного 2020-го, когда бизнес страдал из-за карантинных ограничений. Для сравнения: аналогичный показатель за десять месяцев 2022 года был на уровне 77%. 

Завышенные ожидания отрицательно сказались на исполнении доходов РБ. По итогам десяти месяцев 2023-го этот показатель составил 77% к запланированному годовому объему. Для сравнения: в аналогичном периоде предыдущего года этот уровень составил 83%.

Добавим, что разрыв между фактической суммой собранного КПН и плановым объемом обозначился в первой половине года. По результатам четырех месяцев 2023 года было собрано 27% к запланированному годовому объему, хотя аналогичный показатель 2022-го был на уровне 45%. Картина в следующие месяцы оставалась такой же – разрыв между фактическим объемом выплаченного КПН и плановым показателем оставался существенным. 

Даешь новую схему! 

Образованное из-за оптимистичных планов напряжение в госфинансах пришлось снимать за счет денег из Нацфонда. Институциональная база для новой схемы финансирования, не предполагающая оформление изъятий из Нацфонда в качестве привычных гарантийных и целевых трансфертов, была подведена еще в декабре 2022-го.

«В декабре 2022 года указом президента были внесены изменения в «Концепцию управления государственными финансами РК до 2030 года», позволяющие напрямую (а не через бюджет, как это было ранее) кредитовать «Самрук-Казына» из Нацфонда», – отмечают аналитики Halyk Finance в докладе «Неприемлемое использование Национального фонда».

В сентябре 2023 года схема была доработана.

«Нацфонду было разрешено приобретение акций «КазМунайГаза» по решению правительства. Как мы писали в октябре этого года, по своей сути данная операция просто увеличит финансирование экономики из Нацфонда, а прямой контроль над КМГ как был, так и останется за правительством», – считают в Halyk Finance.

Предварительно о планах дополнительного финансирования казны за счет денег Нацфонда правительство РК не сообщило. Как и не было обсуждений в стенах парламента. Технически новую схему финансирования можно проследить по официальным сообщениям, которые были опубликованы на KASE, и по аномальным изменениям цифр в ежемесячных бюллетенях по исполнению бюджета страны. Из этих сообщений выясняется, что 31 октября Министерство финансов РК выкупило 46,9 млн акций КМГ у ФНБ «Самрук-Казына» на 500 млрд тенге.

Сделка отразилась в статистике неналоговых поступлений в бюджет. К примеру, по итогам девяти месяцев доходная статья «дивиденды на государственный пакет акций, находящийся в республиканской собственности» составила 72,2 млрд тенге. Спустя месяц она выросла до 572,2 млрд тенге. 

В начале ноября ситуацию прокомментировала заместитель председателя правления Нацбанка Алия Молдабекова.

«В соответствии с решением правительства Нацбанком за счет средств Нацфонда будут приобретены акции КМГ на общую сумму 1,3 трлн тенге», – заявила она. По словам Молдабековой, средства от реализации акций КМГ предназначены для последующего перечисления в республиканский бюджет. «Объем покупки в октябре составил 500 млрд тенге. Тем не менее процесс приобретения акций еще не завершен. Порядка 800 млрд тенге будет куплено в течение ноября и декабря», – отметила Молдабекова. 

Вторая сделка состоялась в конце ноября. KASE сообщила о том, что Минфин РК приобрел 51,6 млн акций КМГ, сумма сделки составила 550 млрд тенге, а доля владения достигла 16,15%. Статистика исполнения республиканского бюджета по итогам января – ноября еще не опубликована.

Дополнительное финансирование в размере 1,3 трлн тенге составляют 6% к запланированным затратам РБ на 2023 год. Если исходить из того, что собираемость КПН была бы на уровне прошлого года, то республиканский бюджет по итогам десяти месяцев получил бы 1,1 трлн тенге. Другими словам, полученные деньги от продажи и покупки акций КМГ сгенерированы в достаточном объеме, чтобы закрыть дыру в бюджете, которая была образована из-за некачественного планирования. 

Оптимизм на 2024 год 

На фоне бюджетного кризиса президент РК утвердил республиканский бюджет на 2024 год. Параметры ключевого финансового документа указывают, что и в следующем году правительство не готово секвестировать расходы и начать бюджетную консолидацию. Дефицит РБ, к примеру, ожидается на уровне 2,8% к ВВП (по итогам текущего года на уровне 2,7%). 

Затраты РБ вырастут на 8% относительно плановых значений по 2022 году. Наибольший абсолютный прирост запланирован по следующим направлениям: соцобеспечение (+15%, или дополнительные 723 млрд тенге), образование (+27%; 348 млрд тенге), прочие затраты (+34%; 299 млрд тенге), субвенции местным бюджетам (+5%; 270 млрд тенге) и здравоохранение (+8%; 184 млрд тенге).

Ожидается, что на 6% увеличится доходная часть казны. На фоне 10-процентного снижения трансфертов из Нацфонда прогнозируется рост налоговых поступлений в аналогичном соотношении, то есть на 10%, или на дополнительные 1,5 трлн тенге.

Из чего складывается этот рост, если снижены ожидания по выплатам КПН? Если для 2022 года закладывалось, что в бюджет поступит порядка 5 трлн тенге по выплатам КПН, то на этот раз прогноз скромнее на 14 млрд тенге. Добавим, что если собираемость этого налога окажется на текущем уровне, то и эти прогнозы следует считать сильно оптимистичными.

Дополнительные 1,5 трлн тенге, согласно проекту республиканского бюджета, должны принести выплаты по НДС. Заложен рост на 26%, и это несмотря на то, что обсуждаемое повышение ставки если и будет, то только в 2025 году. Иначе говоря, республиканский бюджет на предстоящий год сформирован, как и на текущий, с большим оптимизмом, который уже привел к напряженности в госфинансах.