Как частая смена акимов влияет на управление регионами Казахстана

Частая сменяемость региональных руководителей – давняя особенность казахстанской политики. Но ее последствия для управления гораздо глубже, чем кажется на первый взгляд. Постоянные перестановки превращают региональную политику в регулярную перезагрузку. Каждый новый аким заново формирует команду, выстраивает приоритеты и пытается выполнить поставленные перед ним KPI. В итоге система вынуждена жить в режиме непрерывной адаптации.

Встает вопрос, способствует ли такая ротация эффективному управлению регионами? Тем более, что в последнее время на левом берегу Астаны все чаще обсуждают возможные кадровые перестановки в акимовском корпусе. Подобные сигналы традиционно предшествует очередному витку управленской ротации.

Появление института

Институт акимов был введен Конституцией 1995 года, заменив прежних глав администраций. С тех пор кадровая политика на региональном уровне характеризуется частыми ротациями. За годы Независимости регионы Казахстана возглавляли 150 акимов, которые обеспечили 198 сроков на посту главы региона. На ноябрь 2025 года средний срок пребывания акима в должности составляет около 2 лет 11 месяцев. Формально Закон «О государственной службе» предписывает ротацию политических госслужащих каждые 4 года для «эффективного использования потенциала» кадров. Президент может продлить этот срок еще на 2 года, а в исключительном случае – и до максимальных 8 лет по решению специальной комиссии. Однако на практике реальная продолжительность работы акимов нередко оказывается даже ниже установленного базового срока.

Ротация как инструмент контроля

Как сказывается такая модель на реальном развитии регионов? Здесь оценка неоднозначна. В теории частая смена руководителей должна служить двум благородным целям – обновление кадров и предотвращение злоупотреблений властью. Частая сменяемость действительно не дает губернаторам превратиться в непотопляемых феодалов, сдерживает формирование местных кланов. Кроме того, ротация между центром и регионами позволяет распространять опыт по стране. Некоторые перестановки мотивированы необходимостью погасить кризисы – как при замене акима Южного Казахстана после скандала с ВИЧ-инфекцией в 2006 году.

С другой стороны у глав регионов просто не хватает времени реализовать долгосрочные программы. Часто за три года аким успевает разве что ознакомиться с проблематикой, сменить команду замов и начать несколько проектов – как вдруг поступает указ о его переводе или отставке. Новый руководитель зачастую отвергает инициативы предшественника и начинает все заново по-своему, отчего многие начинания так и не доходят до завершения. Конечно, такая непрерывная кадровая чехарда обрывает преемственность. Местные элиты, наблюдая частые рокировки, могут предпочитать выжидательную позицию вместо того, чтобы активно поддерживать долгосрочные реформы, ведь «через год начальство опять сменится».

Нельзя не обратить внимание и на слабую связь акимов с населением. Поскольку областные главы назначаются президентом (с формальным утверждением маслихата), население фактически отстранено от влияния на эти назначения. Лишь в 2021–2023 годах Казахстан сделал первые шаги к местному самоуправлению, введя прямые выборы сельских, а с 2025 года и районных акимов. Но главы областей по-прежнему появляются «сверху», а не избираются жителями регионов. Это означает, что для карьеры акима гораздо важнее оправдать доверие президента, чем заручиться поддержкой населения. Пока он выполняет указания центра и обеспечивает нужные показатели, его срок могут продлить до 5–6 лет. Но если в регионе произошел сбой (социальный взрыв, ЧП) реакцией зачастую становится неотвратимая отставка, иногда показательная, чтобы снять волну народного недовольства. В таком случае ротация работает как, своего рода «громоотвод».

Где акимы работают дольше?

Хотя в среднем акимы областей не задерживаются в должности более трех лет, есть регионы, где наблюдается относительная управленческая стабильность. Эти области выделяются сравнительно долгими сроками полномочий глав регионов и меньшей кадровой текучкой.

Например, Костанайская область показывает самый высокий показатель средней продолжительности акимовского акима – 4 года и 3 месяца. Сергей Кулагин руководил регионом почти 8 лет. Не стоит забывать, что Кулагин в разные периоды возглавлял и Акмолинскую область, суммарно проведя на этом посту 8 лет и 4 месяца. Его преемник Архимед Мухамбетов возглавлял Костанайский регион 7 лет и 3 месяца. Начиная с 1999 года почти каждый аким (Шукеев, Кулагин, Мухамбетов) отработал более пяти лет на своем посту.

Нынешний глава региона Кумар Аксакалов является самым опытным среди всех действующих глав областей, общий стаж акимства 8 лет 8 месяцев. В текущей должности он находится уже 2 года 11 месяцев. При нем регион стремительно наращивает свой промышленный каркас. Так, например в Костанае открылся завод KIA — первый за пределами Кореи, полностью профинансированный самой компанией. Объем инвестиций превысил $250 млн, а проектная мощность составит до 70 000 автомобилей в год. Такая кадровая стабильность может говорить о хорошем исполнении KPI и доверии центра к костанайским акимам. Другими словами, если регион показывает приемлемые показатели, столичная власть не торопится менять его главу.

Таблица 1. Акимы Костанайской области и длительность их полномочий

К числу регионов с невысокой ротацией (3 года 9 месяцев) можно отнести также Западно-Казахстанскую область, где почти на протяжении 8 лет акимом был Кабибулла Джакупов. К тому же больше 4 лет руководили областью Бактыкожа Измухамбетов и Нурлан Ногаев. Изучая карьеры акимов ЗКО можно сделать вывод, что регион нередко становился для них трамплином к более высоким постам в Астане.

Таблица 2. Акимы Западно-Казахстанской области и длительность их полномочий

Алматы тоже показывает низкую частоту кадровых перестановок (3 года 9 месяцев). Дольше всех пост акима Алматы занимали Виктор Храпунов (7 лет и 5 месяцев) и Ахметжан Есимов (7 лет и 4 месяца). Срок остальных акимов не превышал 4 лет. Например, Байбек сидел кресле акима 3 года 10 месяцев.

Таблица 3. Акимы города Алматы и длительность их полномочий

Сдержанная кадровая политика в отношении акимов фиксируется также в Актюбинской, Алматинской, Атырауской и Кызылординской областях. В этих регионах средний срок акима составляет 3 года 5 месяцев. Как правило, столь длительные сроки достигаются благодаря одному-двум рекордсменам. Например, в Кызылорде Крымбек Кушербаев оставался акимом 6 лет 5 месяцев, установив местный рекорд. А в соседней Актюбинской области Елеусин Сагиндиков руководил 7 лет. Такие долгие сроки обычно связаны либо с успешной работой (по мнению центра), либо с сильным влиянием самих акимов.

Изучая карьеры всех 150 акимов, мы можем выделить фигуры, обладающие самым большим стажем в должности. Абсолютным лидером стал покойный Бердибек Сапарбаев. Общий стаж политика составляет 18 лет и 2 месяца. Он возглавлял Южно-Казахстанскую, Восточно-Казахстанскую, Актюбинскую, Жамбылскую и конечно родную Кызылординскую области. На втором месте Даниал Ахметов проработавший акимом 17 лет и 2 месяца. Уроженец Павлодарской области дважды был ее акимом, а также возглавлял Северо-Казахстанскую и Восточно-Казахстанскую области. На третьем месте Сергей Кулагин с совокупным сроком в 16 лет и 2 месяца. В сентябре 1998 года Кулагин впервые возглавил родную Акмолинскую область, затем ушел руководить в Костанай. А спустя 8 лет вновь вернулся в Кокшетау. Также в рейтинг самых опытных акимов в истории нашей страны входят Крымбек Кушербаев, Серик Умбетов, Умирзак Шукеев, Имангали Тасмагамбетов, Архимед Мухамбетов, Аслан Мусин и Ахметжан Есимов.

Таблица 4. Топ-10 самых опытных акимов в истории Казахстана

Регионы с частыми кадровыми перестановками

С другой стороны есть регионы, где акимы меняются довольно часто. Антирекорд по средней продолжительности принадлежит тем регионам, которые либо исторически просуществовали недолго, либо были образованы совсем недавно. Кокшетауская и Торгайская области прекратили свое существование еще в 1997 году. А возрожденные в 2022 году области Улытау и Абай – пока имеют в активе по два акима, что автоматически ставит их в конец рейтинга. То же самое касается и Шымкента, который получил статус города республиканского значения (ГРЗ) лишь в 2018 году. Поэтому справедливее изучать более зрелые регионы.

Таблица 5. Рейтинг регионов по средней продолжительности срока акима

Однако и среди давно существующих областей есть примеры «кадровой чехарды». Туркестанская область в этом отношении антилидер. Средний срок акима региона составляет 2 года 7 месяцев. Немногим акимам самого южного региона удавалось пересидеть четырехлетний рубеж. За три десятилетия область возглавляли 12 человек. Самый долгий срок принадлежит Аскару Мырзахметову (6 лет 5 месяцев). Дважды пост акима занимал Умирзак Шукеев. В первый раз 11 месяцев. Во второй раз, спустя 12 лет, Шукеев вернулся выделения из области Шымкента. Тогда он проработал 3 года и 6 месяцев.

Таблица 6. Акимы Туркестанской области и длительность их полномочий

Частая сменяемость руководства Туркестанской области может объясняться ее политической значимостью. Это регион с самым большим населением. Центр традиционно уделяет ему повышенное внимание. С другой стороны, столь высокая ротация руководителей затрудняет долгосрочное планирование.

Показательна ситуация в Мангистау. Здесь ожидаемый средний срок акима тоже составляет 2 года и 7 месяцев. Регион сложный в управлении и социально чувствительный. Немаловажным фактором является и развитое профсоюзное движение всегда готовое к стачкам. Любое обострение немедленно отражается на карьере главы области. Например, в мае 2024 года на фоне очередной забастовки рабочих действующий аким Мангистау Нурлан Ногаев был стремительно отправлен в отставку. Его сменил местный кадр – Нурдаулет Килыбай. Из двенадцати акимов возглавлявших регион на протяжении 33 лет, только четверо руководили областью больше трех лет. Дольше всех в должности акима работал Крымбек Кушербаев, 5 лет и 11 месяцев. Последним акимом, руководившим областью более 4 лет был Алик Айдарбаев ушедший в 2017 году.

Таблица 7. Акимы Мангистауской области и длительность их полномочий

Также стоит отметить, что довольно частая ротация акимов наблюдается в Восточно-Казахстанской области (2 года 7 месяцев) и Астане (2 года 9 лет), что ниже среднереспубликанского уровня.

Резюме

В итоге 3 года на посту акима – это много или мало? В мировом контексте – определенно мало. Для сравнения в США губернаторы избираются на 4-летний срок, в Мексике на 6 лет. В соседней России, в среднем губернатор сидит дольше казахстанского коллеги. А некоторые губернаторы и вовсе удерживали посты десятилетиями. Губернатор Белгородской области Евгений Савченко пробыл в должности 27 лет, а Аман Тулеев из Кемеровской области – 21 год.

Частая сменяемость акимов в Казахстане – это осознанная плата за централизованную власть. С одной стороны, она предотвращает закрепление региональных элит и поддерживает вертикаль власти. С другой – порождает проблемы с долгосрочным развитием и ответственностью. Эффективность такой модели управления вызывает вопросы. Да, в критические моменты быстрые перестановки помогают снять напряжение или наказать виновных. Но в спокойные периоды региону, возможно, полезнее иметь стабильного руководителя, который знает территорию и может планомерно работать хотя бы одну полноценную пятилетку. Умеренная ротация конечна не помешает, но чрезмерная – вредна. История Казахстана показывает обе стороны медали. Сейчас, проведя по всей стране выборы акимов районов и городов областного значения, мы ожидаемо услышим запрос на переход к следующему этапу. Логичным бы стало введение прямой выборности акимов областей и городов республиканского значения. Возможно, со временем это приведет и к тому, что главы регионов станут более ответственны перед своими избирателями и не будут излишне оглядываться на Центр. А значит, смогут работать дольше и результативнее. Пока же ротация акимов остается инструментом контроля, порой в ущерб устойчивости. Много это или мало для развития страны – покажет время и дальнейшая эволюция политической системы Казахстана.