АЗРК и остальные
Учитывая заявления, сделанные президентом Касым-Жомартом Токаевым после январских событий и после республиканского референдума, можно сказать, что конкуренция в экономике – одна из основных проблем, которые будет решать готовящийся в правительстве Казахстана «пакет структурных реформ в экономике». Зачастую развитие конкуренции связывается с работой антимонопольного органа. И действительно, Агентство по защите и развитию конкуренции (АЗРК) входит в число разработчиков пакета наряду со столь важными для формирования экономической политики органами, как правительство и Национальный банк.
Стоит ли возлагать именно на АЗРК ответственность за будущие удачи или неудачи готовящегося плана? Представляется, что нет. У АЗРК нет и не может быть полномочий, которые позволяли бы агентству своими силами сделать экономику конкурентной, это под силу сделать только государству в целом.
Ричард Эпштейн в «Свободных рынках в осаде» отмечает, что первая задача в экономической политике – собрать «низковисящие плоды», то есть правильно решить относительно простые вопросы, которые обычно имеют основное значение для результата, и лишь затем разрешать сложные и противоречивые задачи.
В теме конкуренции таким простым вопросом является отношение к протекционизму.
Казахстан является одним из самых больших по площади государств мира, однако в экономическом смысле про Казахстан полезно думать как про «малую экономику» (small economy). В качестве таких экономик в экономической литературе рассматривается и экономика Швейцарии (ВВП страны – 0,9% от мирового ВВП), и иногда экономика России (3,1% от мирового ВВП). Такой является и экономика Казахстана (0,4%).
Чем меньше экономика страны, тем в большей степени дисциплинирующее действие конкуренции будет зависеть от иностранных компаний и тем меньшее значение будет иметь уровень барьеров входа на внутреннем рынке.
И если в целом вред от барьеров для внешней торговли, согласно опросам членов Американской экономической ассоциации, является предметом наибольшего профессионального консенсуса (лишь 5% не согласны с тезисом о вреде пошлин), то сама значимость этого вреда определяется размерами экономики (для малых он больше), а также масштабом самих барьеров. И если именно импортные пошлины в РК средние по мировым меркам и при этом не могут быть изменены без участия других членов ЕАЭС, то нетарифные барьеры, согласно докладу ВТО «Тарифные профили [стран] мира 2021», по охвату и частоте применения четвертые в мире по высоте.
Снижение этих нетарифных барьеров, в частности барьеров в области технического регулирования, – типичный «низковисящий фрукт» экономической политики, притом многое в отличие от пошлин здесь зависит от национальных властей, в частности от АЗРК как возможного инициатора снижения барьеров. Однако конечный результат будет зависеть от госаппарата в целом.
Ситуация «малой экономики» объясняет и то, почему зачастую обвинения АЗРК в бездействии необоснованны. В малых экономиках емкость внутреннего рынка не позволяет сложиться нескольким эффективным в смысле экономии на масштабе компаниям, тем более множеству таких компаний. Это и порождает высокую концентрацию на рынках, преодолеть которую без подорожания продукции можно лишь за счет обеспечения присутствия на внутреннем рынке страны транснациональных компаний.
К «сложным и противоречивым вопросам» в рамках максимы Эпштейна стоит отнести антимонопольное правоприменение.
Его возможности в любом случае крайне ограниченны. По замыслу оно направлено на решение проблем на рынках с ограниченной конкуренцией, но само по себе не приводит на рынки новых участников, не побуждает их к инвестициям и инновациям.
При этом эффект от его применения не доказан. Так, в 2009 году экономист и одновременно глава американского антимонопольного регулятора, FTC, Уильям Ковачич подготовил развернутый доклад в связи со столетием FTC, посвятив восемь страниц измерению результатов правоприменения. В докладе обсуждались возможности и сложности измерений, но сами измерения рассматривались как лишь желательные для проведения.
Еще более проблематично получить результаты антимонопольного правоприменения в развивающихся странах. В работе «Расцвет регуляторного государства» экономисты Эдвард Глезер и Андрей Шлейфер (по состоянию на май 2022 года занимают 1-е и 56-е место в мире по цитированию) отмечают нецелесообразность для развивающихся стран воспроизводить западное регулирование, применение которого будет с большой вероятностью искажено. При этом в качестве главной иллюстрации своего тезиса авторы избрали работу антимонопольного органа в России.
Про антимонопольное правоприменение в современной России известно, что искажения действительно велики. В правоприменении преобладают дела против малого и среднего бизнеса, а не крупнейших компаний, ключевые процедуры анализа рынка вроде «теста гипотетического монополиста» в качестве общего правила проводятся с нарушениями, если вообще проводятся. Нормы о злоупотреблении доминированием применяются для дел вроде «не пустили в туалет на автовокзале» и «в батарее вода не той температуры». Подобные сложности отмечались и в Украине.
Есть ли риск, что антимонопольное правоприменение в Казахстане осуществляется с искажениями? С определенностью это неизвестно. В отличие от России в Казахстане сплошная публикация решений антимонопольного органа и решений судов по антимонопольным делам отсутствует. Поэтому сведения о правоприменении лишь фрагментарны.
Однако мы можем говорить, во-первых, о том, что риск есть. АЗРК расследует в год количество дел, которое в ОЭСР характерно для ведомств с более высокими бюджетами, а это означает, что в расследование каждого дела вкладывается меньше средств, что повышает вероятность ошибок правоприменения.
Во-вторых, риск этот, вероятно, реализуется. Авторы обзора ОЭСР «Конкурентное право и политика в Казахстане» (2016) пришли к выводу, что «нет никаких признаков того, что какой-либо экономический анализ проводится либо для определения рынка, либо для более пристального изучения состояния конкуренции на рынке». Если полагаться на эту оценку, решения по делам оказываются – или еще недавно оказывались – результатом не столько анализа, сколько «интуиции».
Учитывая сказанное, приходится сомневаться, что именно антимонопольное правоприменение позволит стране достичь более высокого уровня конкуренции. По крайней мере, до момента, когда количество расследуемых дел снизится до уровня, который позволит обеспечить принятые в развитых странах стандарты доказывания. Этому могло бы, в частности, помочь предоставление АЗРК возможности отбирать дела (это же ОЭСР в прошлом году рекомендовала наднациональному антимонопольному органу ЕАЭС).
Подведем итоги. Развитие конкуренции потребует усилий множества органов власти. При этом вероятный вклад АЗРК в результат будет связан прежде всего с его ролью как защитника конкуренции перед другими органами власти. Это роль, которую руководство агентства выполняет и сейчас, указывая на побочные эффекты регулирования цен и проблему государственного фаворитизма.
