Как Казахстану поможет вторичный рынок радиочастот

Государству сложно развивать конкуренцию, одновременно являясь ключевым игроком телекоммуникационной отрасли.

8 июля 2022 года из совета директоров «Казахтелекома» были исключены два директора, представлявшие в нем интересы одной из структур Кайрата Сатылбалды (племянник Нурсултана Назарбаева). Эта структура недавно безвозмездно уступила государству около 30% акций компании. Консолидировав около 80% акций «Казахтелекома» и вместе с этим контроль над «дочками» компании, мобильными операторами Kcell и Tele2, государство укрепилось в качестве ключевого игрока на рынке телекоммуникаций.

При этом, находясь в роли регулятора, государство (по крайней мере, некоторые его представители) этой ролью как будто не вполне довольно. На комиссии по демонополизации экономики в начале минувшего апреля ФНБ «Самрук-Казына» получил задание – в недельный срок проработать продажу «Казахтелекомом» одного из мобильных операторов. До этого, в марте, министерство цифрового развития объявило о проведении в мае аукционов на три лота с частотами для 5G, а весной прошлого года глава Агентства по защите и развитию конкуренции (АЗРК) Серик Жумангарин сообщил о содействии агентства в выводе на рынок мобильной связи оператора фиксированной связи приватизированного в те же месяцы «Транстелекома».

Инициативы как будто «тонут». «Транстелеком» все еще не получил необходимую лицензию (притом АЗРК в начале июля в ежегодном отчете о состоянии конкуренции сообщило, что для этого все еще сохраняются препятствия в нормативной базе). О проведении аукционов на частоты 5G неизвестно. Предложения ФНБ «Самрук-Казына» по приватизации сотового оператора также не стали достоянием общественности.

По всей видимости, мы имеем дело со «схваткой бульдогов под ковром». Споры идут, но нам не известны наверняка ни их участники, ни звучащие в споре аргументы. Ясно лишь то, что государству в роли регулятора особенно сложно действовать, когда оно само является участником рынка. Оно вынуждено «быть судьей в своем деле».

Вот почему, если выбирать порядок решения проблем в сфере телекоммуникаций, целесо­образно начать с приватизации. Нет причин, по которым государство должно владеть двумя операторами мобильной связи, либо одним, либо даже самим «Казахтелекомом». Это владение противоречит принципу «желтых страниц» (государство не должно предлагать услуги, поставщиков которых можно найти в телефонном справочнике), который многократно провозглашался официально, в том числе в виде президентского указа о моратории на создание новых государственных компаний. Но ведь нельзя обходить стороной и старые компании?

Хотя идея приватизации «Казахтелекома» – а компания часто рассматривается как монополист – порождает у многих ощущение как минимум риска, в действительности ситуация прямо противоположна.

Во-первых, перестав быть собственником, государство останется регулятором. То, что оно может делать через инструкции своим представителям в совете директоров, оно может делать и через нормативные правовые акты.

Во-вторых, не участвуя в прибылях компании, государство станет более принципиальным регулятором.

В-третьих, даже если допус­тить, что государственного регулирования не будет или оно не сработает в должной степени, ожидаемая в таком случае сверхприбыль отразится на цене продаваемой компании и тем самым перекочует в государственный бюджет (хотя это и не совсем то же самое, что вернется непосредственно потребителям).

При этом мобильных операторов предпочтительно продавать по отдельности. И дело не в том, что чем больше операторов связи, тем лучше для потребителя. Это не всегда так. Изначально объединение Kcell и Tele2 могло выглядеть рациональным. Их конкурент Beeline заметно нервничал по поводу объединения в 2018 году в группе «Казахтелеком» двух операторов. Хотя это могло быть искренней заботой об общественном благе, нежеланием роста цен на рынке и собственной прибыли, в антимонопольной практике такое обычно принято трактовать как ожидание синергии сливающихся компаний и снижения цен, от которой прибыли Beeline бы пострадали. Однако и спустя годы получение этой синергии остается преимущественно планом, так что первоначальные надежды, видимо, оправдаться не смогут. Это видно и по курсу акций Kcell – сейчас компания стоит на треть меньше, чем в момент приобретения.

Приватизация компаний сама по себе – это еще не конкуренция, а ее предпосылка. Чем же будет определяться конкуренция? Ситуацией на рынке 5G. Подобно тому, как традиционная фиксированная телефония в Казахстане сейчас дает в пределах 5% выручки в сфере телекоммуникаций, так в недалеком будущем сойдут на нет и доходы от нынешних технологий связи. По недавней оценке агентства Juniper Research, в 2026 году 77% глобальной выручки телекоммуникационных операторов будут составлять услуги 5G.

Вот почему о конкуренции в телекоме стоит думать не как про долю «Казахтелекома» на существующих рынках фиксированной связи или мобильной связи, а как про устройство будущего рынка 5G. Многое зависит от того, сколько полос частот будет выделено и сколько лицензий получат операторы связи.

Еще недавно, в конце 2018 года, Министерство обороны РК было готово выделить частоты только для одного оператора, сейчас речь идет уже о трех. Вполне определенно, что для развития 5G, да и других гражданских технологий, можно найти и больше полос, если при распределении частот в большей мере полагаться на два рыночных механизма помимо уже обсуждаемых аукционов.

Первый из них – вторичный рынок радиочастот. Когда законодательство страны позволяет вторичный рынок частот, обладатель лицензии, который не нашел для нее удачного коммерческого применения, получает возможность передать ее более эффективному собственнику, иногда с изменением использования.

Да, в некоторой степени этих же результатов может добиваться и государство административно-
командным методом отзыва лицензий при их неиспользовании. Однако этот способ обеспечит лишь то, что лицензии используются хоть как-то, а не то, что они будут регулярно передаваться в наилучшие руки.

Второй способ – назначение рыночной платы за использование радиочастот пользователям из государственного сектора, включая военных. Пока спектр бесплатен, в отличие от практически всех остальных ресурсов, которые получает армия, военным нет нужды его экономить, а государство и налогоплательщики не видят, каков действительный оборонный бюджет. При введении платы для государственных пользователей бюджет не только заведомо не пострадает (ведь и получать ее будет тот же бюджет), но и выиграет. Государственные пользователи будут освобож­дать частоты для продажи частникам. Это в аналогичных условиях при введении платы (administered incentive pricing) делали, например, пользователи в Великобритании.

Подведем итоги. У развития конкуренции в телекоме есть будущее. Однако оно связано с более широкой ставкой на частную собственность и рыночные механизмы. Государству сложно развивать конкуренцию, пока оно является одним из основных конкурентов.