Шестой антимонопольный пакет: что нужно знать 

В 2023 году на официальном сайте «Открытые НПА» были опубликованы две версии концепции поправок в законодательство о конкуренции в виде «консультативных документов регуляторной политики», что предвещало серьезные изменения в этой сфере. В декабре прошлого года эти предложения обрели форму проекта закона, который получил название «шестой антимонопольный пакет».

Поправки предполагают внесение изменений в 40 кодексов и законов, охватывают около 40 страниц текста, и в совокупности с пояснениями и сопоставлениями с действующими нормами документ насчитывает около 400 страниц. Проект вызвал активное обсуждение среди ключевых участников рынка и экспертов, в их числе Национальная палата предпринимателей «Атамекен», бывший руководитель антимонопольного ведомства, представители крупных мобильных операторов, а также консультанты в области внешних корпоративных связей и антимонопольного регулирования.

Для Марата Омарова, возглавившего Агентство по защите и развитию конкуренции (АЗРК) в августе 2022 года, шестой антимонопольный пакет стал наиболее масштабным проектом, отражающим видение его и его команды конкурентной политики. Марат Омаров, известный своим активным подходом к реформам, стал ключевой фигурой в этом процессе. Отметим, что предыдущие концептуальные документы в этой области, такие как Концепция защиты и развития конкуренции в Республике Казахстан на 2022–2026 годы, принятая в 2022 году, и указ президента №484 от 2020 года, были разработаны предыдущим руководством.

В какой мере новый антимонопольный пакет продвигает нас к цели «честной и открытой конкуренции»? Вероятно, в той же, что и предыдущие пакеты. Он способствует постепенному продвижению к поставленной цели, однако вместе с тем несет с собой и новые риски. 

Существенно, что в новом антимонопольном пакете представлены разнообразные инициативы, каждая из которых заслуживает отдельного внимания. Некоторые из них являются относительно бесспорными шагами к рационализации практики, тогда как другие несут риски. 

Рассмотрим ситуацию более подробно. Начать обсуждение шестого антимонопольного пакета следует с того, что это пакет. У него нет единого ожидаемого результата, который можно было бы однозначно характеризовать.

Скажем, концепция пакета содержала девять ключевых проблем, которые он должен решить. И это столь разнообразные вопросы, как недоступность радиочастот для новых операторов связи, монопольное ценообразование на рынке угля, низкое качество медицинских услуг в государственных поликлиниках, вопросы, связанные с товарными биржами, а также отсутствие доступа антимонопольного органа к информации и базам данных государственных органов. 

Разнородность пакета со временем лишь усилилась. В него вошли и те положения, которые отсутствовали в его концепции, да и в предыдущих програм­мных документах. И это нередко существенные положения, которые, видимо, отражают быстро меняющиеся обстоятельства или несут личный почерк нового руководителя АЗРК и позволяют судить о его взглядах. 

Отметим в этой связи, что мировая, да и казахстанская антимонопольные доктрины осуждают продажу товаров в нагрузку как «навязывание». В данном случае депутатам парламента навязывается голосование по принципу «все или ничего» вместо отдельного обсуждения и оценки каждой инициативы. 

Далее для обсуждения мы выделим несколько наиболее важных антимонопольных вопросов.

В целом пакет предлагает рационализацию антимонопольной деятельности и ее приближение к мировым практикам. В частности, отмена запрета на согласованные действия и отказ от административных наказаний за недобросовестную конкуренцию, предусмотренные в антимонопольном пакете, должны сократить число малообоснованных дел. 

Рассмотрим сначала концепцию согласованных действий. Эта концепция связана с ситуациями на олигопольных рынках, где компании принимают взаим­о-­

связанные решения без прямой коммуникации или сговора. Речь идет не о сговоре как таковом, который предполагает договоренности и коммуникацию, а скорее о недостаточно активной конкуренции, исходящей из определенного рода прогнозов действий конкурентов и их влияния на собственный бизнес. 

От государственного служащего, который устанавливает такое нарушение, или судьи, рассматривающего соответствующее дело, расследование таких дел требует умения находить оптимальные бизнес-решения применительно к разным обстоятельствам для разных отраслей. Однако в общем и целом госслужащие и судьи назначаются на должности не на основе способности принимать хорошие бизнес-решения. Даже в очень развитых юрисдикциях вроде США обычно принимаются доказывать и наказывать сговоры, а не лишь недостаточно активную конкуренцию. В противном случае риск ошибочных решений был бы неприемлемо велик. 

Отметим, что в соседней России самый известный публичный провал антимонопольного правоприменения, в существенной степени дискредитировавший ведомство, был связан именно с применением нормы о согласованных действиях, когда подразумеваемыми нормой олигополистами антимонопольщики признали микробизнесы – двух индивидуальных предпринимателей, предоставляющих возможность детям прыгать на принадлежащих предпринимателям батутах на центральной площади маленького Горно-Алтайска. Согласованными действиями при этом был сочтен сам факт установления одной цены, хотя экономическая теория предсказывает тенденцию к единству цен на любых рынках, в частности полное единство цен на рынке совершенной конкуренции. 

Последовавший за батутным кейсом скандал привел к принятию поправок в закон, ограничивающих возможность антимонопольщиков преследовать малый бизнес. 

Отметим, что, согласно отчету АЗРК за 2022 год, такие дела составляли 26 из 133 расследований, заметную часть дел. Однако реальное сокращение числа дел может быть менее значительным, так как сотрудники АЗРК могут переформулировать обвинения в сговор без прямых доказательств.

Также предусмотренный в шестом пакете отказ от расследования дел о недобросовестной конкуренции (4 расследования из 133) отражает переосмысление роли АЗРК как действующего за государственный счет защитника общественного интереса в конкуренции, а не интересов отдельных конкурентов. Вместо прямого вмешательства в конфликты между конкурентами ведомство предоставляет возможность пострадавшим компаниям самостоятельно защищать свои интересы в суде.

Представляется, что для большинства граждан РК все же, вероятно, более заметными будут не эзотерические вопросы разграничения антиконкурентных соглашений и согласованных действий, а решение АЗРК, а вместе с ним и государства в целом, прийти на цифровые рынки. 

Для этого АЗРК предлагает внести в Предпринимательский кодекс для одной-единственной сферы, цифровых рынков, особый механизм определения рыночной доли. Это новшество вызывает обоснованную обеспокоенность в двух ключевых аспектах: общественном и экономическом.

С точки зрения общественных интересов такой шаг рискует расширить контроль государства над частными медиакоммуникациями, включая поисковики, видеосервисы и социальные сети. Здесь стоит задаться вопросом: насколько общество сейчас довольно результатами этого контроля? Более-менее ожидаемо, что в решениях в этих новых сферах, как сейчас с ценами на социально значимые товары, будет присутствовать политика. 

С экономической точки зрения внесение определений, касающихся цифровых рынков, в текущий момент кажется преждевременным. Современные англоязычные научные публикации активно обсуждают необходимость обновления методологии антимонопольного анализа рынков с учетом случая цифровых платформ, но еще не пришли к единому мнению о том, как именно это следует делать. Поэтому представляется маловероятным, что парламентарии могут разрешить вопрос, который пока не решен ведущими мировыми специалистами. 

Притом нет и явной необходимости спешить с внедрением таких норм. Например, в России антимонопольные органы на основе схожего с РК законодательства уже инициировали дела против крупных интернет-компаний, таких как Google и Booking.com. 

Из существенных новшеств в пакете стоит также отметить обширные правки, призванные обеспечить работоспособность коллективных исков о взыскании убытков в связи с нарушением антимонопольного законодательства. 

Отметим, что хотя такого рода иски приняты в мире и авторы законопроекта на это ссылаются, в конкретных условиях упрощение применения коллективных исков способно повысить цену антимонопольных ошибок, которые довольно велики, в том числе в силу политизированности дел о монопольных ценах. Суровые санкции не должны сочетаться с ненадежными процедурами установления фактов, а сейчас они именно таковы и уступают не только развитым странам, но и развивающимся, в частности процедурам у таких соседей, как Россия и Украина.

Таким образом, предложенный шестой антимонопольный пакет содержит как положения, рацио­нализирующие действующую практику антимонопольного регулирования, так и рискованные нововведения.